公共行政學管理案例分析(文件)

　

【正文】 20世紀90年代中期以后，一個變化不可逆轉地發生了：政府按計劃分配的東西少了，跑關系的作用小了，漢辦代表S市政府在省城“獲取地方利益”的功能，開始迅速萎縮。”案例思考：根據公共行政學理論，行政管理機構設立與調整的主要依據是什么？在本案例中這一點有無體現？為什么？結合本國國情，尤其是當前我國政府機構改革現實，分析本案例的經驗啟示和我國類似政府機構調整的一般趨勢。縣小官多支出大黃龍縣地處山區，工業基礎薄落，財政收入主要源自農業，是陜北延安市13個縣（區）財政最困難的縣。2000年，全縣的財政收入是859萬元，而支出卻高達3159萬元，其中90%以上是用于人員工資。到2000年年底欠發工資3個月，最后還是靠借錢才過了年關。當時黃龍縣是將職能相近的局委合并，比如將科委、教委、體委與文化局合并為科教文體局；對有經濟收入的單位分三年逐年減少財政供給，直至全部脫鉤。黃龍縣的機構改革一度在全國叫響，不斷地有人來參觀學習。“上下沒對齊，左右沒擺正”，有人形象地總結說：“下改上不改，改了也白改。對絕大部分的被撤并的部門，上級主管部門是開會不通知，文件不下發，該給的資金也不再下撥。當前僅這幾個部門合并就公開拍賣了7部小車，每年減少養車就是幾十萬元，但是由于與上面的法規不相同，只好恢復。三岔鄉黨委書記李小虎說，從目前看，機構改革是大勢所趨，但是我們這種貧困地區，鄉鎮企業不發達，農民也都簽訂了30年的土地承包合同，干部分流出路很少。據事后調查表明，當時井下有40名正在作業的礦工。幾天前的一場清理行動，到處是破舊編織袋/磚頭/木板。他指出，在全國來說，Y金礦地質品位是最好的。洞主一夜之間要纏萬貫。7月2日，前來爆炸現場調查的山西省委書記田成平的評價是：“社會秩序不好，情況復雜，管理混亂。工人們想法十分簡單：“與私人礦主有勾結，就干不好國營金礦的礦長。韓寶走了。一次，電壓負荷太高，金礦變電所拒絕了一個洞主的送電要求。據一位遇難者家屬透露，在這里，人命是有價的。私人礦主一天運送礦石就達200多車。現任礦長楊林妥協了，與私人礦主陰山簽訂了“委托探礦協議”，致使孫澗溝大規模采礦。”縣長的責任F縣王縣長不停地徘徊在爆炸現場，由于連日休息不好，眼圈已經發黑。理由很多，比如，他到任一年多，2001年F縣財政收入突破4000萬元，使忻州地區財政增長最快的縣，2002年預計達5000萬元，增幅超過20%。為了治亂，縣里專門出臺了黃金生產規范管理意見，成立了縣黃金開發服務中心。縣政府黨組織成員韓偉出任黃金開發服務中心主任。在孫澗溝爆炸現場，王縣長曾坦承自己是“麻痹大意，聽信下屬部門報告”，甚至還表示，“我是從忻州市政府副秘書長到任F縣縣長的，基層經驗不足，他們（指下屬）應該幫助我的”。”沒人知道王縣長當時為什么如此自信。忻州市一位副市長強調，作為地方政府，他們強烈要求Y金礦的主管部門馬上參與到事故處理中來。在省經貿委指導下，我們依然管理一些企業，Y金礦就在其中。冶金行業管理辦公室只有10多個人，對于金礦違法與私人礦主陰山簽定“委托探礦協議”，這個辦公室也有些無能為力。同時作為擔任兩年零兩個月的省煤礦安全監察局局長，他感受最深的是“壓力大”。最長一次，他在事故當地蹲了半年。伍賢，2002年剛剛30歲。但幾天過去了，沒有接到一個舉報。 結語2002年4月，47歲的周先生擔任了國家安監局安全監督管理一司副司長。但目前，我國大部分地市都沒有完整的安全生產監管機構。 案例思考：根據案例所提供資料，分析Y金礦爆炸事件發生的公共行政方面的原因及相關行政責任。與交警部門估計相反的是，接下來的一周，C市城區一天比一天堵。以轎車為例，一年2000元，不買不能年審。一些人指出，比C市消費水平高得多的廣州，路橋年票制轎車收費不過980元，“C市的年票太貴了”。根據組織者C市物價局的說法，本次價格聽證會的聽證代表共有39名，他們是從主城八區社會各界中選出來的，有廣泛的代表性。在4小時的聽證會上共21位代表發言，僅有路橋公司在的3位代表贊成年票制的兩套方案。聽證結束后，市物價局表示，立刻將聽證會內容和該局的觀點上報市政府。更令許多市民始料不及且不解的是，這一征收標準和管理辦法，早在6月17 日就已獲審議通過。談到此次年價格聽證會，他一臉無奈地說，“是不是行政事業性收費，要不要聽證，已在其次，關鍵是聽證會的價值喪失了。談及C市這次出臺“年票制”的背景，很多人認為，這是因為C市路橋收費是一道極難破解的世紀難題。在央視《焦點訪談》曝光武漢長江大橋在其收費年限到期仍繼續收費后，C市市民強烈要求取消該橋收費。另外，對C市主城區范圍內13條收費公路取締或改革的呼聲也很強烈。 案例思考：什么是行政聽證會？其基本功能何在？在本案例中，其實際功能又如何？結合本案例，談談我國行政決策過程中存在的主要問題，并分析其可能的健全對策。《行政訴狀》稱，2004年11月，國家環保總局會同國家發展與改革委員會，對怒江中下游水電站規劃環境影響報告書進行審查形成審查意見的行為及結果，違反了我國《環境保護法》和《風景名勝區管理暫行條例》的有關規定。他說，6月5日國家環保總局副局長祝光耀關于“怒江水資源開發可能做出大調整”的講話，畢竟算是個重大利好消息，“說明國家環保總局做了努力的”。如果真有“大調整”，最可能的方案便是將十三級開發方案最終限制在四級開發。事實上，媒體對此也做出了不同解讀，有媒體以肯定的語氣說，“大調整”就是最終變十三級開發為四級開發；有媒體說，四級開發只是試點做法，是緩和眼下矛盾的權宜之計。”自從6月5日以來，某環保組織負責人汪欣就一直在通過“內線”想方設法打聽“大調整”的具體內容，但她的努力一直沒有什么結果。2005年10月，有媒體稱，在反壩過程中站在第一線的專家學者、環保研究機構和社會環保組織均“急于了解新的規劃和環評做了哪些改進，卻苦于沒有透明的信息渠道”。2006年6月19日，有媒體致函國家發改委有關部門，希望能聽到相關答復。陳律師強烈呼吁，怒江作為國家級自然保護區和世界自然遺產地，其寶貴的環境權益不僅屬于怒江當地人民，同時屬于全體中國人民，甚至屬于全世界人民！基于這種能夠普遍的環境公共利益，任何一位公眾都可以行使知情權、參與決策權、監督權等，要求政府依法行政！ “大調整”之說果真是個“緩兵之計”？“十三級與四級之爭”由來已久，環保人士對于“大調整”方案的猜測和擔心也并非沒有根據：2003年8月《怒江中下游水電規劃報告》通過國家發改委主持的專家評審，從而確定十三級開發方案以后，正反雙方經過幾輪激烈交鋒。然而，2004年10月， 便有媒體報道，“怒江水電開發已基本上得到了國家有關部門的審批。2004年11月，國家發改委、國家環保總局在北京組織了《怒江中下游水電規劃環境影響報告書》審查會議，推薦“近期開發四級”。他表示，甚至評審會根本就沒有形成最終審查意見，“后來我退出了評審，有沒有再評審就不知道了”。2006年1月11日，香港《文匯報》報道也指出，“權威人士向本報透露，怒江水電規劃環評已經結束審查工作。一位環境咨詢專家認為，如果是先開發四級，再進行后續開發，那么現在方案與溫總理批示前就沒什么兩樣！他指出，2003年8月的《怒江中下游水電規劃報告》雖然是十三級開發方案，但本來也不可能同時開發十三級。該報道還說，“先開發的四級，有一定的試點性質，且避開了移民及生態問題爭議比較激烈的地區”。與第一次的規劃相比，十三級水壩現在變成四級。中科院植物研究所一位研究員曾以專家身份參加了那次評審會。可能不會建十三級，一些地方還要進一步考察、研究、調整”。至此，反壩人士似乎占了上風。陳律師認為這是不正常的現象。2006年3月30日，國家環保總局作出明確回復，“我局將根據國家開發與保護的決策情況，在水電建設之前的環評中依照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的規定進行公眾參與，從環評角度做到科學決策、民主決策”。她甚至懷疑，“由此恰恰更讓人覺得所謂”大調整“方案就是掩人耳目、暫時緩和矛盾的”釣魚方案’”.其實，環保人士的類似“打探”工作，從2004年11月國家發改委、國家環保局在北京組織，《怒江中下游水電規劃環境影響報告書》審查會議后就開始了。各界人士也根本給不出一個明確的說法。用一位環保人士話說，四級開發方案是一個“不得己情況下，社會各界能勉強接受的方案”。當天，祝局長發言過后，對于“怒江水資源開發可能作大調整”的具體內涵，官方再沒有下文，引得各界人士猜測紛紛。 一位不愿意透露姓名的民間環保人士對這份《行政訴狀》并不很滿意。19日，原告代理律師、北京x律師事務所律師陳女士表示，她將于6月21日將這份訴狀公之于眾。在政府確定了年票制收費改革方案后，市民最關心的問題只剩下一個——年票價格。一個現實的問題是，如果該橋取消收費，對于C市路橋公司的股東來說是不可接受的。其中3座由C市路橋公司這家上市公司管理，實行單向收費。這位副秘書長說，2001年以來他所參加的 C市若干次價格聽證會，基本上都是多數代表反對申請人的漲價方案，如水價上調，公交車起步價上漲的聽證會等 ，但最終出臺的價格都以申請人大獲全勝而告終。這時候，有人還想起 C市物價局王局長在聽證會上說的一句話：“路橋收費是行政事業性收費，可以不開聽證會，但由于事關重大，我們還是決定開聽證會。文稿后附有年票具體標準和征收管理辦法。其中一位代表的話意味深長，“24日開聽證會，7月1日就要施行，我們知道政府部門不太可能因為聽證會來改變既定政策。代表發言時，焦點主要集中在年票價格高低和是否“一刀切”，即主城八區車輛必須全都買年票這兩個問題上。年票“管”主城區七橋一隧道和13條收費公路（實際上都較偏遠），買年票很合算。2002年6月中旬，C市媒體刊發了C市市政管理委員會提交給C市物價局關于機動車路橋年票制的兩套方案。就在那一周，C市江北的房價每平方米平均上漲了80元。案例：聽證會怎么成了“走過場”？ 2002年7月1日是C市實行路橋收費年票制的第一天。頻發的爆炸事故，暴露了安全監管體系的弱點。周司長說，全國有采礦證得礦山達13萬個，其中，煤礦4萬個，而非法礦山大約有7萬個。但許多人仍憂慮地問：“這一次，是真的嗎？”過去10年，每年都有大規模清理，可采金的巨大利潤，一定會在未來摸個時候，繼續吸引淘金者蜂擁而來。巨大的傷害，讓受難者家屬對當地政府普遍缺乏信任。怎樣才能實現良性循環，長治久安？鞏局長說：“只有一條路，就是一定得走向規范。對于非煤礦山的安全監督，由于自己剛剛到任，還沒有人員可充實。Y金礦爆炸事件發生時，這個局公章已啟用，但還沒有掛牌子，機構、人員尚未到位。企業就是沒有主管部門才對。但是，2000年，山西省冶金廳就撤銷了。對此，王縣長的說法是，“等候組織的調查結論，自己該承擔什么責任就承擔什么責任”。因為，“當初分工就是由金礦負責安全監督，技術指導，服務中心負責收費”，“現在將韓躍偉拘留不太公平，責任應該在金礦”。3月18日，陰山與Y金礦簽訂委托探礦協議，繳納了110萬元，縣黃金服務中心得60萬元，Y金礦得50萬元。一是黃金開采免增值稅，二是部門亂收費，前都進了小金庫。王縣長2001年3月5日人代縣長，7月27日當選縣長，就職時曾說：“我能力不高，但勤能補拙，我會向各級干部學習，讓F縣經濟秩序邁入良性發展軌道。7月2日，面對山西省委書記田成平，王縣長說：“愧對組織，愧對人民，愿意承擔一切責任。張青說“一個是人，一個是環境。礦主、洞主們肆意妄為的時候，法律和正義都保持了沉默。交通要道上，縣、礦成立了聯合收費站，對私人非法采礦收取“運礦費”，一車200元，小四輪拖拉機100元。洞主揚言：“打死也沒事，不就是賠兩車礦錢嘛！”2001年8月28日，金礦的高壓電桿也被人炸了。在金錢和邪惡面前，“民意”又一次失敗了。許多人猜測，這里有利益勾結。結果，他們如愿以償。據介紹，到2002年，F縣年產黃金2/7萬兩，大約400多個礦井，五分之四是私人礦主所有。據了解，Y金礦的賬目上僅有幾十元錢，10個月工資是1988年欠下的，2002年又欠了兩個月工資。 1986年，國家投資3750萬元建設Y金礦，1990年正式投產。F縣Y金礦爆炸事故，是一起重大的隱報瞞報惡性事故。案例思考：黃龍縣機構改革的原因是什么？歷次機構改革的結果如何？為什么？結合案例材料，分析我國基層政府機構改革所面臨的主要阻力，并談談其可能出路。1996年，黃龍縣到山東考察學習后，提出根據山區的優勢搞“以綠興綠創辦實體”：由單位和個人各出一部分投資，縣鄉干部三年一輪崗，采取返租農民土地的辦法，人均搞一畝干果園，希望通過這種辦法轉變干部觀念、精簡機關人員。讓黃龍縣領導始料不及的是，政府機構改革還與一些相關的法律法規發生了沖突。統計局被合并到計劃部門，但是上級統計部門說，統計數字的真實要受影響；經貿局與商務局合并后，經貿部門表示今后就不給扶持資金。是什么原因使黃龍的機構改革遇“紅燈”呢？據了解，主要的因素是來自“條條”的壓力。按這一改革方案，三年后全縣將減財政供給100多萬元。據統計，黃龍縣近年修公路、架電線和“普九達標”等基礎設施建設大都要靠集資來完成，僅農村通電農民人均集資最少的要500元，多的要達到2000元以上。據縣長行志強介紹，該縣一個縣長每年的辦公經費預算只有400元。黃龍縣只有4萬多人，但卻是“麻雀雖小，五臟俱全。事實上，黃龍縣自1994年以來，用過許多辦法來精簡機構，緩解財政壓力，曾是全國精簡機構先進縣。 不過，這位工作人員亦承認，各級政府都成立有專門的招商工作部門，機構健全，人員眾多，駐漢辦招商引資的優勢反而不明顯。更為重要的是，每年到年終都會開漢辦春節座談會，市四套班子主要領導都要參加，向支持過S市的省里各部門領導拜年。在S市編辦何科長眼里，那時漢辦的工作人員就相當于政府派駐省城武漢的“欽差大臣”和“公使”，他們通過各種渠道邏輯與S市利益相關的信息，如偵察到較大利益信息，就通告S市主要領導出面協調。S市當時名為S縣，只能在X市駐漢辦內設置一個聯絡處。據S市編制辦夏主任披露，為排除阻力，祝市長曾在市長辦公室會上疾言厲色道：“漢辦現在是個擺設，還需要守攤子嗎？誰阻擾誰就去當漢辦主任。10年來，