西北開發戰略研究(文件)

　

【正文】 度重視生態環境保護、搞好生態建設之必要。《意見》的一個基本點就是要求退耕還林草要從本地實際出發，科學組織，務求實效。因此，要認真學習貫徹《意見》，根據客觀規律和政府實際財力與可能，充分估計生態環境建設的長期性和艱巨性，按照“宜林則林、宜草則草、宜農則農”，“先易后難、分步實施”的原則，積極穩妥地逐步加以推進，保證生態環境建設的可持續性。適應21世紀初葉分散居住的人口逐漸走向集中的要求，把退耕還林草與農牧區城鎮化建設結合起來是一個明智的選擇。要用城鎮化帶動生態環境建設，大力發展綠色城鎮，通過綠色城鎮的興起和人口的聚集效應帶動退耕還林草和生態環境的保護與建設。要繼續搞好諸如“天保工程”“保護母親河工程”這樣的生態建設大工程。西北地區普遍缺水，需要退耕還林草的地方更是天然降水很少地區。單靠個人投入不行，單靠地方政府補充也不行，要中央、地方、個人（包括企業）三個方面相結合，中央要安排專項資金用于補助退耕還林草過程中的小水利配套建設。越是加大開發力度，越是要重視和加大生態環境保護與建設方面的投入。三是社會上的企業和私人機構能夠直接投向生態環境保護與建設事業的資金也很有限。條件成熟時，還可以在香港面向世界發行“中國西部生態環境保護與建設彩票”。不論是搞西北大開發，還是不搞西北大開發，要實現西北地區經濟社會的正常發展，就必須盡早解決西北地區交通、郵電、水利、能源和城市公共設施等基礎設施建設嚴重滯后的問題。眾所周知，除少量基礎設施外，大部分基礎設施屬于公共物品，而且基礎設施建設所需投資規模大、建設周期長。當前，要特別注意防止政府大包大攬、僅把眼睛盯住中央和過分地依賴中央財政資金投入的傾向。要盡快建成太原至中衛鐵路，形成西北至華北的便捷通道。同時，要進一步搞好高速公路和快速公路建設以及輸油、氣管道及其地方配套設施建設。在中央財力有限、地方能力不足的情況下，西北地區要大膽探索基礎設施建設的新思路。比如，可允許在報中央批準后由地方政府直接發行基礎設施建設債券，讓西北各省區根據自己的特點與需要，自主決定優先發展急需上馬的基礎設施項目，切實防止基礎設施建設中的盲目性和單純依賴中央財政支持的傾向。第六，加快現有基礎設施領域國有企業的“公司化”、“股份化”與“證券化”改造，讓出部分國有股權，吸引民間資本進入。對于一些盈利較低、投資量較大的建設項目，中央和地方政府應給予相應的政策支持。一是優先支持交通、通訊、能源、城市基礎設施等建設項目，發行基礎設施建設債券；二是允許探索這類項目在境內外上市融資問題；三是借鑒貧困地區開發的經驗，由中央財政拿出一部分資金，通過以工代賑方式，扶持西北農村地區農田水利、公路、橋梁、郵電通信、廣播電視、教育、衛生等基礎設施建設；四是規定中央在西北地區的財政投資項目，必須按一定比例采購本區內的原材料和物資設備，避免國家財政投資通過區外采購而大量外流，形成財政投資“漏斗”。因此，要加速西北大開發，必須對過快增長的人口加以控制，并狠抓科技與教育，特別是基礎教育和職業教育。在城鎮地區，少數民族家庭可以生育兩胎，在農村地區則可以生育三胎。為促進西北大開發，控制少數民族地區人口增長、提高少數民族人口的素質、實行優生優育等等，已經提到了日程。實際上有一些城市少數民族干部職工早已放棄二胎、自覺選擇了一胎。二是對生育兩胎以下的少數民族家庭給予補貼，對其子女上學給予優惠和照顧。因此，在加快西北地區教育發展的過程中，首先應該抓好基礎教育和職業教育的發展，全面提高勞動者的素質。要積極支持和鼓勵東部發達省市的中小學對口支援和幫扶西北貧困地區的中小學。但是，大量初中級專門人才，則只能主要依靠本地培養。三是加強西北大開發中急需的科技骨干和干部的培訓，尤其是要培養一批既懂技術又會管理、知識結構較為全面的現代化干部。六是充分發揮各級各類人才的作用，穩定現有科技和管理人才隊伍，并為人才的健康、快速成長創造寬松、適宜的外部環境。二是制定相應的優惠政策，鼓勵科研單位和高等院校走出封閉，與企業聯手，直接參與西北大開發。 ，新一輪產業結構的大調整早已于1998就開始了。 　以大力發展特色農業和推進特色農業產業化為核心，調整農業結構。農業結構調整要與生態環境建設結合起來，特別是要將產量過低、坡度過高、不適合農產品種植的耕地尤其是25度以上的坡耕地，逐步退耕還林還草。 　以提高企業競爭力為核心，積極調整工業結構。西北地區工業結構的突出特點是三低：技術含量低、附加值低和消費彈性低。一是圍繞西北地區特色農業，采用最先進的工藝技術和設備，對農林畜產品進行綜合開發和精深加工，優先扶持發展一批名、優、特、新產品。 　圍繞人文和天然特色旅游，大力發展具有絕對優勢的特色旅游產業。要盡快改變西北地區旅游資源富集、而開發利用不足、旅游項目單一、旅游品種和旅游線路過少、旅游精品不突出、旅游業對地區經濟帶動作用小的現狀。要圍繞旅游精品制定旅游發展規劃，設計旅游線路，開發旅游項目，建設旅游景區和景點，生產旅游紀念精品。第六，在政策上應當對西北旅游業以更大傾斜，允許外資進入西北地區旅游業。如果說西北地區的資源富集的話，那么，必須說西北地區這種資源富集實際上還是一種較為低級的富集，在西北地區較為高級的資源還相當稀缺，其中最為稀缺的當首推制度性優勢資源。 　要大幅度調整國有經濟的戰略布局。要按市場經濟原則，以產權制度改造為中心，把這些企業或者改造為股份制和股份合作制企業，或者將企業資產變賣、用收回的國有資產再投資或補充國有企業職工社保基金。各地政府和中央應對西北大開發中國有企業的戰略重組，給予必要的政策支持。要加大扶持力度，為民營經濟的發展創造寬松的政策環境和制度環境。要鼓勵民營企業以多種方式兼并收購國有企業，并給予政策優惠。要大力吸引國內民間投資，鼓勵國內企業尤其是沿海企業參與西北地區開發，并在基礎設施供應、技術信息服務以及政策優惠等方面，對本地企業和區外企業一視同仁，消除地方保護主義。到1997年底，雖然西部地區在全國A股上市公司中所占的比重已與其在全國GDP中所占的比重大體相當，但不能由此便認為西北五省區上市公司的比重是合理的。一是制定特殊政策或特批一定數量的上市指標，支持西北地區企業上市，通過企業上市，促進其機制轉換，提高其經濟實力。五是支持西北地區企業海外上市，開展海外融資。先立法，后開發，是國外開發落后地區的成功經驗。 　進一步擴大西北地區的對外開放，實行“亮點幅射”帶動戰略。一是出口產品以資源密集型的初級產品為主，特色農副產品、特別是中醫藥材的采摘與生態保護相矛盾。第一,要選準區域開放的突破口，實施重點地域開放傾斜政策。第四，要加大對西北地區出口商品結構調整的政策支持力度，包括國外高新技術和東部成熟技術的引進、中小企業技術創新和發揮西北國防軍工企業技術優勢等各個方面的政策支持。在這方面，似可探索建立西北五省區機電產品發展定期聯席會議，邀請西北地區各大軍工企業、科研院所、銀行、外貿公司及中央、東部專業關聯協作單位，就機電產品生產、貿易以及進出口等問題，舉行會議，開展行政協調和貿易協調活動。 　正確處理宗教問題是做好民族工作的一個重要環節。然而在一些省區的局部地區也存在一些不容忽視的問題。長期以來，中央及各省區對少數民族聚居區調撥了大量扶貧資金，支持這類地區的脫貧工作。二是拓寬扶貧資金來源和渠道，鼓勵東南沿海發達省、市、縣、鎮與西北少數民族貧困地區之間在科技、人才、物資交流、資金等方面的對口扶貧，大力開展社會扶貧，動員有能力的大中型企業參與社會扶貧，國家可在稅收方面給以相應比例的減免優惠。第一，盡快制定宗教法。可先由各省區根據本地區的不同情況，在已有法規的基礎上，進行深入研究，制定適用于本省區的宗教法規，使宗教事務管理法制化。二者相輔相成，才能真正達到管理的目的。要對現有宗教工作干部進行定期或短期培訓，提高他們的馬列主義宗教理論和政策水平，豐富他們的宗教知識，使之成為稱職的宗教工作干部。第四，進一步加強宗教工作干部隊伍的建設。法制管理是宗教管理的最主要和最有效的形式，行政管理則是法制管理的不可缺少的重要補充。但這些政策法規的條款和規定比較原則、抽象，缺乏可操作性。把救濟扶貧與開發扶貧有機地結合起來，做到“扶”一塊，“活”一片。到國家“八七”扶貧攻堅計劃結束時，仍將剩余少量少數民族貧困人口，迫切需要解決。能否根據黨的民族政策和宗教政策，正確處理好民族和宗教事務，維護社會穩定和民族團結，反對分裂與破壞，堅決打擊分裂活動，是做好西北地區民族工作、推進西北大開發的一個重要環節。另外，還有4個少數民族(總人數在200萬左右)信仰藏傳佛教。　 　做好民族、宗教工作，為西北大開發創造良好的社會環境。第六，建立對外開放示范區，包括通商口岸貿易加工區、生態經濟建設示范區、旅游文化開放示范區等等。要通過發現和培植這類產業，帶動科技創新型企業的成長，推動西北地區對外開放。三是對陸路口岸潛力的開發缺乏力度，已經形成的第二亞歐大陸橋并未發揮出其應有作用，口岸經常受阻。在經濟全球化日趨加快，中國加入WTO在即的國際背景下，西北作為我國重要待開發地區，不宜沿用東部的“大進大出”開放模式，而應根據自身特點，選擇和實施“亮點輻射”帶動戰略。為了確保西部大開發的有效實施，我國也必須以立法形式把國家的大開發政策固定下來。為加速西北地區資本市場的發育，應盡快將東部沿海地區已實行的金融政策引入西北地區，并優先進行東部沿海地區沒有進行的金融改革和創新，包括在一些中心城市開辦西部區域發展銀行等。三是對西北地區民營企業上市給予傾斜，降低西北地區民營科技企業上市門檻，鼓勵民營科技企業上市。這對西北地區是不公平的。要對民間資本參與西北國企改造，發展特色產業和高新技術產業，給予相應的支持，如提供財政貼息、投資補貼和減免稅收等。要鼓勵金融機構對民營經濟的發展提供有力的金融支持，進一步建立和完善信用擔保制度，解決民營企業的資金短缺障礙。要清理各種收費，堅決制止“三亂”，解除不合理負擔。西北地區必須把大力發展民營經濟擺到國民經濟發展的戰略高度，放寬政策、放開經營、放手發展。對于大型國有企業，要根據行業特點和企業實際，分別以國家控股、國家一般參股、少量參股或者整體退出的方式實現轉制。因此，對西北地區來說，今后要按照“有進有退、有所為有所不為”的原則，按本地實際需要和可能，認真“抓大放小、放開放活”，大幅度調整國有經濟的戰略布局。這是限制西北地區經濟社會更快發展的一個重要原因。 　加大改革開放力度，為大開發創造良好的外部環境和發展機制。糾正用景點獨特代替服務的觀念，樹立用服務幫助旅游、提高和推動旅游的意識。其次，要注意發展國際旅游，尤其是要搞好邊境旅游，以邊境旅游為突破口，發展對南亞、中亞和歐洲的國際旅游。圍繞人文和天然特色旅游資源，大力發展具有絕對優勢的特色旅游產業，是西北地區的一個明智選擇。三是充分利用西安、蘭州等大城市的科技基礎與優勢，以高新技術產業開發區為依托，積極發展具有較好基礎的高新技術產業，如電子信息、機電儀一體化、生物工程、航空航天、新材料等等。西北地區工業結構的調整，要緊緊圍繞提高企業競爭力這個核心展開。%，之后不斷減少，%。同時，要注意將林、草種植、經營與市場開發結合起來。在西北大開發過程中，調整農業結構的重點應是：堅持以市場為導向，以提高經濟效益為核心，以特色農業為基點，大力推進特色農業的產業化。在這場大調整中，企業將充當主角，各級政府將主要從事規則與政策的制定、執行和對企業投資方向進行能動的引導。四是積極推進科研體制的改革，不斷改善科研條件，提高科研人員待遇，以解決科研人員的后顧之憂。為加速西北地區大開發，必須盡快深化西北地區科技和教育體制的改革，加強科研院所與地方經濟的合作，積極推進科技與高等教育成果的產業化。五是采取多種靈活的方式，積極引進各種急需專門人才，尤其是高級經營管理和專業技術人才。一是要加大職工培訓的力度，健全職工培訓網絡，完善農村科技推廣服務體系，以全面提高勞動者的素質。 　繼續加強對人力資源的開發和培訓。鑒于西北地區縣鄉兩級財政的實際困難，可考慮根據當地財政實際收入水平，適當減少部分地區教育工程地方配套資金比例。　 　大力發展基礎教育和職業教育。今后，作為一種普遍要求，要堅持實行一系列鼓勵少數民族家庭少生優育的政策。因此，必須盡快結束傳統的少數民族生育照顧政策。這些照顧對于迅速提高少數民族在我國人口中的比重確曾起到過重要作用。 　控制過快的人口增長，引導和鼓勵少數民族家庭少生優育。 　西北地區的落后，不僅表現在經濟落后上、特別是企業經營管理水平低和產品缺乏競爭力上，而且表現在人口過快增長、人口平均受教育水平低上。 　中央在政策上還要給予其他必要扶持。總之，在當前政府財政資金投入有限的條件下，要積極探索如何在基礎設施建設中更充分地發揮市場機制作用的問題，擴大融資渠道，增強市場融資能力，提高西北地區基礎設施建設速度、質量和規模。第四，建立基礎設施建設產業基金，使其成為民間投資進入基礎設施領域的有組織通道和穩定的資金來源。第一，明確政府在基礎設施建設中的責任及其局限性，放松政府對一些盈利性、競爭性基礎設施投資項目的壟斷性管制，用投資回報前景好的項目吸引民間資本、社會資本與外資進入。 　進一步增強市場化融資的能力。盡快建成青藏鐵路格爾木至拉薩段、新建格爾木至南疆庫爾勒、格爾木至甘肅柳園鐵路，進一步完善西北鐵路網。近中期內，重點是加強對外交通運輸通道尤其是國際大通道、省際交通運輸網絡以及交通運輸樞紐的建設。單純依靠西北地方政府也存在很大困難。 　加快基礎設施建設，要多種積極性相結合。 ，切實搞好基礎設施建設。除了繼續接受國際國內社會各界的各種援助、完善中央轉移支付制度和逐步加大中央對大西部（包括西北地區）的生態環境保護與建設資金投入以及調整和減免有關稅收外，一個可行的選擇就是發行西部生態環境建設彩票，面向社會籌措資金，用于大西部生態環境保護與建設。一是西北地區自身沒有那么大財力，僅靠地方財力難以走出生態環境惡化和社會經濟發展落后相互不斷加重的“發展陷阱”。西北地區的生態環境建設問題，不僅僅是西北地區的事情，而且是整個西部和全國乃至全世界的事情。從目前已經總結的經驗看，普遍搞集水窖雖然不失一個好辦法，但搞一個簡易集水窖至少需要投入200元