政府預(yù)算管理概論(存儲(chǔ)版)

　　

【正文】 自治機(jī)關(guān)，這些規(guī)定決定了我國(guó)預(yù)算的級(jí)次劃分。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)政府，不設(shè)人民代表大會(huì)。　　預(yù)算收支的劃分反映了各級(jí)預(yù)算活動(dòng)范圍和財(cái)力分配的大小，是正確處理中央與地方之間分配關(guān)系的重要方面。即主要考慮某項(xiàng)事務(wù)交由哪級(jí)政府辦理成本最低，效率最高。　　（2）事權(quán)劃分的國(guó)際慣例　　在事權(quán)的劃分上，世界各國(guó)所形成的格局是：　　①國(guó)防事務(wù)。中央機(jī)構(gòu)的建制由中央決定，中央與地方分別建立；地方機(jī)構(gòu)的建制，由地方?jīng)Q定并建立。全國(guó)范圍內(nèi)的全程全網(wǎng)的基層設(shè)施由中央管轄，局部范圍的獨(dú)立的基層設(shè)施由地方管轄。　　　　（1）預(yù)算支出劃分的原則　　預(yù)算支出的劃分是指預(yù)算支出在中央財(cái)政與地方各級(jí)財(cái)政之間的劃分。　　（2）預(yù)算支出劃分的國(guó)際慣例　　無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，中央與地方財(cái)政關(guān)系中的諸多問題的焦點(diǎn)都集中在支出的劃分上。具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。例如，所得稅的征收對(duì)象為各類所得，但所得的所在地點(diǎn)會(huì)隨著納稅人的流動(dòng)而難以固定。例如，所得稅是為了使我國(guó)居民公平負(fù)擔(dān)稅收而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來征收，就難以達(dá)到上述目標(biāo)，所以，所得稅劃歸中央政府，才符合恰當(dāng)原則。　　（2）預(yù)算收入劃分的國(guó)際慣例　　①那些與穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)有關(guān)的稅種以及與收入重新分配有關(guān)的稅種，劃歸中央政府。由于收入重新分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，因而用于收入重新分配的稅種也應(yīng)歸于中央政府。如個(gè)人和公司所得稅、增值稅、銷售稅、遺產(chǎn)稅等。這些稅種包括礦產(chǎn)稅等。地方各類外貿(mào)企業(yè)計(jì)劃內(nèi)出口退稅按1993年地方財(cái)政實(shí)際負(fù)擔(dān)額計(jì)入基數(shù)，以后增值部分全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。　　③那些稅基流動(dòng)性較小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅等劃歸地方政府。但地方政府往往需要一些重要的稅種來滿足其支出的需求，因而在中央的公司所得稅同樣稅基上征收地方的公司所得稅是一種常見的做法。由于宏觀穩(wěn)定屬于中央政府的職責(zé)，那么用于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的稅種也應(yīng)歸于中央政府。如果把所得稅歸于中央政府，征收起來就較為方便和有效率。該原則以稅收負(fù)擔(dān)的分配是否公平作為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央與地方政府收入。該原則以征稅效率的高低作為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央和地方收入。　　中央預(yù)算支出包括：按分稅制規(guī)定應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的本級(jí)各項(xiàng)支出，中央對(duì)地方的稅收返還支出，按規(guī)定補(bǔ)助地方的支出，中央對(duì)地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助支出，中央對(duì)地方的特殊撥款補(bǔ)助支出。　　③技術(shù)原則。在教育行政方面，有以地方管理為主的，也有以中央管理為主的。　　⑥經(jīng)濟(jì)事務(wù)。中央對(duì)事關(guān)國(guó)家主權(quán)的公安事務(wù)，如國(guó)籍管理、出入境管理等實(shí)行專門管理；維護(hù)國(guó)家安全與秩序的主要工具——警察，由中央與地方共同管轄。　　⑥事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的原則。凡具有以省或地方為服務(wù)對(duì)象，其受益范圍僅限于某一區(qū)域的公共性質(zhì)項(xiàng)目，如省或地方的基層設(shè)施，則由地方政府負(fù)責(zé)。但由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，財(cái)政收支規(guī)模很小，其政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不完備，內(nèi)部的管理監(jiān)督機(jī)制也很不健全，建立一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算的條件尚不成熟，因此，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可暫不設(shè)立預(yù)算。　　我國(guó)預(yù)算的設(shè)立與政權(quán)體系的層次劃分基本是相互對(duì)應(yīng)的，但也有例外：　　（1）關(guān)于各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)管理權(quán)限問題。　　自治州分為縣、自治縣、市；以下分鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。因此，必須用效率準(zhǔn)則來規(guī)范預(yù)算管理體制的建立和運(yùn)用過程，使預(yù)算管理體制成為提高經(jīng)濟(jì)效率的重要手段。　　一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，其自身的財(cái)力很難滿足政府實(shí)現(xiàn)職能的正常需要，區(qū)域間社會(huì)福利水平出現(xiàn)較大差距。　　在實(shí)行分稅制的條件下，中央與地方實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，政府事權(quán)趨于分散，但分稅的結(jié)果又往往將預(yù)算財(cái)力集中于中央，從現(xiàn)象上看出現(xiàn)了財(cái)權(quán)相對(duì)集中與事權(quán)相對(duì)分散的矛盾。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指預(yù)算管理的大政方針由中央統(tǒng)一制定，全局性的預(yù)算法規(guī)由中央統(tǒng)一制定和頒布，國(guó)家預(yù)算管理體制變革的重大舉措由中央統(tǒng)一部署。這就使得社會(huì)主義國(guó)家財(cái)力和財(cái)權(quán)的集中程度通常高于以私有制為基礎(chǔ)的國(guó)家。其中包括預(yù)算收入的所有權(quán)，預(yù)算支出的支配權(quán)和使用權(quán)，預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)以及財(cái)政方針、政策、規(guī)章制度的制定權(quán)等。集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題是一個(gè)帶有普遍性的問題。　　預(yù)算管理體制與財(cái)政管理體制有著密切聯(lián)系。其計(jì)算公式為：　　計(jì)劃年度外債還本付息額=到期外債本金（1＋外債年利率外債償還期限）　　，就得到計(jì)劃年度全部債務(wù)的還本付息支出。它要求考慮地方政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異。　　計(jì)劃年度預(yù)算收入數(shù)　　＝7000（1＋7%）812＋30＝7500（億元）　　（六）因素推演法　　這是通過對(duì)預(yù)測(cè)期間影響收支變化的諸因素及其影響程度的調(diào)查，分析各因素的影響系數(shù)，并根據(jù)基期的實(shí)際值來進(jìn)行預(yù)測(cè)的一種方法。　　計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）數(shù)＝計(jì)劃年度預(yù)算收入（或支出）總額某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）占總預(yù)算收入（或支出）的比例　　【例26】某省報(bào)告年度預(yù)算支出90億元，其中教育事業(yè)費(fèi)等支出18億元。　　系數(shù)＝60/600＝　　計(jì)劃年度上繳利潤(rùn)＝800＝80（萬(wàn)元）　　（2）增長(zhǎng)速度系數(shù)，其計(jì)算公式為：　　　　計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）增長(zhǎng)速度＝有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)劃增長(zhǎng)速度系數(shù)　　某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）計(jì)劃數(shù)＝基期某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）完成數(shù)（1＋計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）增長(zhǎng)速度）　　【例23】某部門報(bào)告年度工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率為8%，上繳利潤(rùn)增長(zhǎng)率為4%，計(jì)劃年度工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率為10%，報(bào)告年度上繳利潤(rùn)50萬(wàn)元，試測(cè)算該部門計(jì)劃年度上繳利潤(rùn)數(shù)。基本公式是：　　計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）數(shù)＝該項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）上年基數(shù)177。　　二、政府預(yù)算收支分類的原則　　（一）全面準(zhǔn)確的原則　　（二）規(guī)范細(xì)化與力求簡(jiǎn)化相結(jié)合的原則　　（三）國(guó)際可比性的原則　　（四）穩(wěn)定與可變性結(jié)合的原則　　三、我國(guó)目前的政府收支分類框架　　　　收入分類　　　　支出功能分類　　　　支出經(jīng)濟(jì)分類　　　工資福利商品和服務(wù)支出對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼資本性支出……合計(jì)一般公共服務(wù)50100150200150100750外交50100150200150100750國(guó)防50100150200150100750公共安全50100150200150100750教育50100150200150100750科學(xué)技術(shù)50100150200150100750醫(yī)療衛(wèi)生50100150200150100750……50100150200150100750合計(jì)4008001200160012008006000　　第三節(jié)　政府預(yù)算收支的測(cè)算方法　　　　一、政府預(yù)算收支的測(cè)算步驟　　在編制政府預(yù)算之前，各級(jí)財(cái)政部門要事先對(duì)計(jì)劃年度預(yù)算的各項(xiàng)收支進(jìn)行測(cè)算，以最終確定各項(xiàng)收支的具體數(shù)額。評(píng)估現(xiàn)行方案與目標(biāo)有關(guān)的效率，對(duì)方案運(yùn)用成本收益分析進(jìn)行量化評(píng)估，以此為基礎(chǔ)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行調(diào)整，擇優(yōu)選擇。（2）績(jī)效預(yù)算對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)政府決算程序規(guī)范化和民主化；績(jī)效預(yù)算促使政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，有助于部門和財(cái)政管理方式創(chuàng)新與變革，提高財(cái)政支出資金的有效性。（2）推行零基預(yù)算需要具備一些基本條件，包括要有完善、準(zhǔn)確的定員定額資料，高素質(zhì)的預(yù)算編制人員，暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，等等。（2）不能激勵(lì)各地方、部門和單位努力增加收入、節(jié)約支出。我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間的調(diào)整，既要確保預(yù)算編制工作的時(shí)間需要，又要考慮到測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)的時(shí)效性，以提前到預(yù)算年度開始前10個(gè)月左右為宜，即從每年3月份開始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間由目前的5～6個(gè)月延長(zhǎng)為1年。　　（1）預(yù)算編制階段：一般從每年年初開始，在對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，測(cè)算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長(zhǎng)速度，編制下一年度預(yù)算草案，期限約為12個(gè)月。　　編制完成后，按照規(guī)定程序逐級(jí)報(bào)送主管預(yù)算部門，經(jīng)主管預(yù)算部門審核匯總，形成部門預(yù)算，報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門。　　　　決算是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的檢查、評(píng)估和總結(jié)。　　　　編審預(yù)算包括編制預(yù)算和審批預(yù)算。如果通過資源的重新配置，能使某些人的福利水平在不影響其他人福利的情況下提高，或所增進(jìn)的福利抵去所減損的福利后仍有剩余，稱為帕累托改進(jìn)。　　（4）統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)　　在保證政府合理需要的前提下，結(jié)合國(guó)家在不同時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)別輕重緩急，妥善安排各類預(yù)算支出，體現(xiàn)“一要吃飯，二要建設(shè)”的要求。后來，“拉弗曲線”理論得到了美國(guó)前總統(tǒng)羅納德　　各級(jí)政府間的事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分的前提和依據(jù)，事權(quán)決定財(cái)權(quán)，又以財(cái)權(quán)作保證。　　　　（一）預(yù)算體制原則　　預(yù)算管理體制的核心是解決集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。同時(shí)，議會(huì)和社會(huì)公眾有權(quán)力對(duì)政府執(zhí)行政府預(yù)算的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，政府也有義務(wù)向前者報(bào)告相關(guān)的情況。包括通過預(yù)算管理體制的合理設(shè)計(jì)正確處理中央和地方、地方與地方之間的關(guān)系，合理分配財(cái)力，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距；通過稅收和支出調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的利益關(guān)系，緩解分配上的矛盾等。目前，我國(guó)每年編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，每五年編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”，這是國(guó)家對(duì)規(guī)劃期間國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所作的全面安排和部署，用以引導(dǎo)和調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)是客觀存在的，而制訂財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府進(jìn)行反經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，從而調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要工具。　　零基預(yù)算是指對(duì)所有的財(cái)政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算。　　單位預(yù)算是政府預(yù)算的基本組成部分，是各級(jí)政府的直屬機(jī)關(guān)就其本身及所屬行政事業(yè)單位的年度經(jīng)費(fèi)收支所匯編的預(yù)算，另外還包括企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃中與財(cái)政有關(guān)的部分。2012年4月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次要求地方公布“三公經(jīng)費(fèi)”。　　（四）完整性　　為了綜合反映政府收支活動(dòng)的全貌，預(yù)算應(yīng)該包括一切收支，并以總額列入預(yù)算，不應(yīng)該以收抵支，只列入收支相抵后的凈額。　　計(jì)劃與實(shí)際是否相符并能否實(shí)現(xiàn)，取決于預(yù)測(cè)的科學(xué)性和民主化程度，也受預(yù)算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預(yù)算管理水平和預(yù)算管理手段的影響。這個(gè)控制系統(tǒng)不同于一般的政治過程，它要有把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)決定的特別的系統(tǒng)，這種以政治決定為基礎(chǔ)的控制政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的系統(tǒng)就是預(yù)算或預(yù)算制度。　　長(zhǎng)江刀魚，“長(zhǎng)江三鮮”（刀魚、鰣魚、河豚）之首，形如銀刀，每年3月從東海入江，逆流而上，到長(zhǎng)江中游產(chǎn)卵，以江陰、靖江段出產(chǎn)的“江刀”最為鮮美。　　二是非排他性。這個(gè)控制系統(tǒng)不同于一般的政治過程，它要有把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)決定的特別的系統(tǒng)，這種以政治決定為基礎(chǔ)的控制政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的系統(tǒng)就是預(yù)算或預(yù)算制度。　　，政府預(yù)算反映政府集中支配的財(cái)力的分配過程。　　不善預(yù)期的理性預(yù)期者　　　　盧卡斯是經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性預(yù)期”學(xué)派的代表人物，倡導(dǎo)和發(fā)展了理性預(yù)期與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的適用理論，深化了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的理解，并對(duì)經(jīng)濟(jì)周期預(yù)期理論提出了獨(dú)到的見解。　　，政府預(yù)算是具有法律效力的文件。　　政府預(yù)算是政府對(duì)年度財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的預(yù)計(jì)、測(cè)算和安排，是按國(guó)家一定的政策意圖和制度標(biāo)準(zhǔn)將政府預(yù)算年度的財(cái)政收支分門別類地列入各種計(jì)劃表格，通過這些表格反映一定時(shí)期政府財(cái)政收支的具體來源和使用方向。審計(jì)署認(rèn)為，沒有預(yù)算，這錢就不能花。行政部門對(duì)立法機(jī)構(gòu)及其代表的廣大民眾負(fù)有法律責(zé)任。　　但是政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能像民間部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣由市場(chǎng)控制，而必須有一個(gè)由政治過程決定的控制系統(tǒng)。非競(jìng)爭(zhēng)性是指該產(chǎn)品被提供出來以后，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，其他人消費(fèi)該產(chǎn)品的額外成本為零，換句話說，增加消費(fèi)者的邊際成本為零。”常年研究刀魚繁殖的水產(chǎn)專家、江蘇省人大代表鄭金良呼吁，為挽救珍稀物種，全面禁捕長(zhǎng)江刀魚，刻不容緩。　　但是政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能像民間部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣由市場(chǎng)控制，而必須有一個(gè)由政治過程決定的控制系統(tǒng)。一般在本預(yù)算年度結(jié)束以前，需要對(duì)下一年度的財(cái)政收支作出預(yù)測(cè)，編制出預(yù)算收支計(jì)劃，進(jìn)行收支對(duì)比，進(jìn)而研究對(duì)策。　　預(yù)算收入必須及時(shí)、足額地繳入國(guó)庫(kù)，任何部門、單位或個(gè)人不能坐支、挪用；各地區(qū)、部門、單位必須按照預(yù)算規(guī)定的數(shù)額、用途等使用資金，不得各行其是。　　2011年11月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》。沒有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。　　（四）按編制方法分類，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算　　增量預(yù)算是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。　　中長(zhǎng)期預(yù)算，也稱中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃，一般一年以上10年以下的計(jì)劃稱中期計(jì)劃，10年以上的計(jì)劃稱長(zhǎng)期計(jì)劃。　　（三）政府預(yù)算是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)施計(jì)劃管理的重要方式　　通過計(jì)劃來指導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)是現(xiàn)代國(guó)家的普遍做法。　　三是促進(jìn)社會(huì)公平。　　議會(huì)審議政府預(yù)算的過程，也是歸集和反映社會(huì)公共偏好的過程，而對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)，則是公民意志的體現(xiàn)。　　二、政府預(yù)算管理的原則　　政府預(yù)算管理的原則是指政府預(yù)算管理活動(dòng)中應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想和方針，它反映預(yù)算管理的客觀規(guī)律和基本要求。一級(jí)政府財(cái)權(quán)的界定，應(yīng)與其事權(quán)范圍的劃分基本一致，以保證各級(jí)政府的有效運(yùn)行，履行各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職責(zé)。　　　　當(dāng)年拉弗教授在一次宴會(huì)上，為了說服當(dāng)時(shí)福特總統(tǒng)的白宮助理切尼，使其明白只有通過減稅才能讓美國(guó)擺脫“滯脹”的困境，拉弗即興在餐桌上畫了一條拋物線，以此描繪高稅率的弊端。一方面