當(dāng)前依法行政存在的問(wèn)題及對(duì)策研究(編輯修改稿)

　

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，沒(méi)有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，法律的落實(shí)就是一句空話，因此，要推進(jìn)依法行政，就必須高度重視行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是要嚴(yán)把“入口”，要明確規(guī)定進(jìn)入行政執(zhí)法隊(duì)伍的條件，并且要逐步提高門(mén)檻，在目前的情況下，進(jìn)入行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員應(yīng)至少具有高中以上學(xué)歷，并可根據(jù)情況的發(fā)展，要求進(jìn)入行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員中須具有全日制大專(zhuān)學(xué)歷。堅(jiān)持逢進(jìn)必考的原則，由人事、法制部門(mén)共同組織考試，對(duì)新錄用的人員采用試用期的方式進(jìn)行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動(dòng)。二是要疏通“出口”，對(duì)于嚴(yán)重違法執(zhí)法人員，要堅(jiān)決將其清除出行政執(zhí)法隊(duì)伍，從整體上確保行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。三是抓好對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹(shù)立執(zhí)法為民的意識(shí)，通過(guò)開(kāi)展“文明執(zhí)法”競(jìng)賽，評(píng)選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動(dòng)，形成競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，弘揚(yáng)正氣，樹(shù)立行政執(zhí)法隊(duì)伍良好的形象，推進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展。四是所有行政執(zhí)法隊(duì)伍的工作經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一予以保障，其罰沒(méi)收入也不再返還，使行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)與部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅(qū)動(dòng)”。（五）進(jìn)一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。一是開(kāi)展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴(kuò)展監(jiān)督范圍，加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是積極開(kāi)展行政執(zhí)法爭(zhēng)議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法打架情況的發(fā)生。三是將行政執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)“事”權(quán)，擴(kuò)大到既對(duì)“事”又對(duì)“人”，將對(duì)“人”的“建議權(quán)”轉(zhuǎn)變到“直接處理權(quán)”，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威。四是進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法職能和要求的調(diào)整變化，將行政執(zhí)法責(zé)任及時(shí)分解落實(shí)到行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及行政執(zhí)法崗位。加大對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制執(zhí)行情況的評(píng)議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。五是完善行政執(zhí)法公示工作，健全相關(guān)制度，依法向社會(huì)公開(kāi)主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理人民群眾對(duì)違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅查處違法行政問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過(guò)嚴(yán)格的責(zé)任追究，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。積極穩(wěn)妥地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，解決好多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民以及政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。參考文獻(xiàn)：①羅豪才、湛中樂(lè)：《行政法學(xué)》，北京出版社1996年版。②張正釗、李元起：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版。③張步洪：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問(wèn)題報(bào)告》，中國(guó)法制出版社1999年版。④李貴顯、陳福信、張德信：《公共行政概論》，北京新魏出版社2002年版。⑤付思明：《中國(guó)依法行政理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社2002年版。⑥國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰就《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》答記者問(wèn)，2004年4月20日。當(dāng)前依法行政存在的問(wèn)題及對(duì)策研究　　 （初稿）一、 依法行政的內(nèi)涵　　對(duì)于依法行政的內(nèi)涵，有學(xué)者認(rèn)為依法行政的“法”在本質(zhì)上必須是體現(xiàn)人民整體意志（公意）的法，而不能是長(zhǎng)官意志、個(gè)人意志、少數(shù)利益集團(tuán)意志的反映；在形式上應(yīng)限定在法律、法規(guī)（包括自治條例和單行條例）兩種形式上；在法律要素上不僅應(yīng)包括法律規(guī)范，還應(yīng)包括法律原則以及法律目的和法律精神；在法律淵源上原則上應(yīng)采取成文法主義，以不成文法（判例法制度）作為補(bǔ)充。我們認(rèn)為依法行政的內(nèi)涵應(yīng)從以下幾點(diǎn)來(lái)理解：　　依法行政的主體是公共行政的承擔(dān)者。在我國(guó)依法行政的主體主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān).　　依法行政是指對(duì)公共事物的管理，既不是對(duì)私人事務(wù)，也不是對(duì)國(guó)家行政的管理。依法行政的“行政”是行政意義上的行政，既指一定的國(guó)家組織（行政機(jī)關(guān)）為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、維護(hù)公共利益、依照法律規(guī)定的職權(quán)和規(guī)定，對(duì)國(guó)家行政事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)，其行政的領(lǐng)域是其他社會(huì)組織所無(wú)力、無(wú)法或不愿承擔(dān)，只能由國(guó)家實(shí)施管理社會(huì)公共事務(wù)。　　依法行政中的“法”應(yīng)從廣義上理解，不僅指法律，也指行政法規(guī)等一個(gè)法律體系。在我國(guó)依法行政是一種積極保障（有效行為）與消極防范（防止濫用行政權(quán)力）的有機(jī)結(jié)合，其目的不僅僅在于對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行規(guī)范，防止濫用權(quán)力，并使受到不法行政行為侵害的公民權(quán)利及時(shí)得到保護(hù)，而且也在于保證政府能有效地維護(hù)法律秩序，保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的生活條件。　　二、依法行政存在的問(wèn)題　　依法行政工作體制不順暢推進(jìn)依法行政，必須構(gòu)建完善、系統(tǒng)、順暢的工作體制。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開(kāi)展。從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置為國(guó)家、省、市、縣四級(jí)，鄉(xiāng)一級(jí)政府未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。從人員分配來(lái)看，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)人員編制為200人，省級(jí)法制機(jī)構(gòu)一般為40—70人，地市政府法制機(jī)構(gòu)一般為10—20人，縣級(jí)法制機(jī)構(gòu)一般4人左右，有的甚至只有2人，多數(shù)還是兼職人員。由此可以看出，我國(guó)依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強(qiáng)下弱的“倒三角”態(tài)勢(shì)，這種狀況勢(shì)必影響基層依法行政工作的開(kāi)展。二是政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識(shí)結(jié)構(gòu)看，目前，政府法制機(jī)構(gòu)的部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來(lái)，沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識(shí)等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。從個(gè)人狀況看，政府法制機(jī)構(gòu)工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，個(gè)人發(fā)展受限制，一些長(zhǎng)期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調(diào)動(dòng)工作人員的積極性和主動(dòng)性。三是對(duì)“事”不對(duì)“人”，影響政府法制機(jī)構(gòu)權(quán)威。政府法制對(duì)于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒(méi)有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和政府法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，對(duì)依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。 依法行政意識(shí)樹(shù)立的不夠牢固。依法行政在我國(guó)是一個(gè)全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺(jué)的行為，并使之真正融入到行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中去部分規(guī)范性文件不規(guī)范。規(guī)范性文件是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律，執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過(guò)制定規(guī)范性文件，可以對(duì)法律法規(guī)起到必要的和有效的執(zhí)行作用，有利于完善各級(jí)政府的行政法制工作，及時(shí)解決行政管理過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，對(duì)依法行政起到了積極的推動(dòng)作用。行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)。行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府對(duì)其所屬工作部門(mén)，上級(jí)人民政府工作部門(mén)對(duì)下級(jí)人民政府所屬相應(yīng)工作部門(mén)，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬工作人員的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執(zhí)法監(jiān)督一般采取開(kāi)展行政執(zhí)法大檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查，下達(dá)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書(shū)、法制建議書(shū)，法制協(xié)調(diào)和行政復(fù)議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威。由于受各種原因的限制，對(duì)于違法行政行為，往往是就事論事，對(duì)事處理的多，對(duì)人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問(wèn)題。違法行政問(wèn)題突出。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最主要的職能，是行政機(jī)關(guān)履行管理社會(huì)職能的重要手段，法律、法規(guī)能否在實(shí)際生活中產(chǎn)生作用，最終要靠行政執(zhí)法來(lái)落實(shí)。同時(shí)，執(zhí)法活動(dòng)直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，人民群眾往往是通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府，認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)法律，行政執(zhí)法是否公正、廉潔，直接關(guān)系著政府的威望和法律的權(quán)威，關(guān)系著依法行政的成敗。一是行政執(zhí)法主體混亂。二是行政執(zhí)法“利益化”。三是執(zhí)法程序“隨意性”。有的在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對(duì)人獲得法律救濟(jì)的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡(jiǎn)易程序，該適用簡(jiǎn)易程序的，卻適用了普通程序；四是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。為什么會(huì)有以上問(wèn)題？我們認(rèn)為以下幾點(diǎn)因素不容忽視：（一）“人治”思想因素。（二）地方和部門(mén)保護(hù)主義因素。（三）行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善。（四）對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)作用認(rèn)識(shí)不夠。三、解決依法行政工作中出現(xiàn)問(wèn)題的對(duì)策（一） 加強(qiáng)行政法制宣傳教育。一方面，要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建****意識(shí)的影響，正確認(rèn)識(shí)和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹(shù)立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強(qiáng)自覺(jué)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)和能力。要變過(guò)去的“以教”為中心的“靜態(tài)”普法為“動(dòng)態(tài)”普法，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動(dòng)關(guān)系。將普法有機(jī)地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，公眾才會(huì)在接納法律知識(shí)的過(guò)程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地?fù)碛蟹ㄖ尉瘢纳粕鐣?huì)的法治文化氛圍。（二）切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件制定工作。在規(guī)范性文件制定過(guò)程中要著力從以下幾個(gè)方面入手：一是樹(shù)立現(xiàn)代意識(shí)，更新“立法”觀念。二是從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)安排規(guī)范性文件制定計(jì)劃。三是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。四是嚴(yán)格履行法定程序。五