我國林業生物災害管理體系研究(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 心態，尤其從上級林業生物災害管理部門和下級林業生物災害管理部門的關系上看，實踐上多為業務上的一種指導和被指導的關系，忽視了監督和被監督的關系。，利益化傾向明顯利益關系的不斷調整，使制度難以及時適應新的形勢，各種不正當利益的驅動制約著林業生物災害管理制度的有效運行。領導決策存在政治利益傾向，林業生物災害管理機關及人員在公務活動中，經常對上級負責，強調行政和政策的功能而弱化法律的功能。局部、部門經濟利益化傾向明顯，一些地方和部門在利益驅動下，對自己有利的，如收費權、處罰權、審批權、發證權等，都爭著管；對自己無利可圖的，像疫情調查、普法宣傳等，一般不愿干。由于林業有害生物是潛在的，逐漸發生的，往往不能引起人們的足夠重視，常常被歸罪于自然因素，只是消極地等待和依賴政府部門。整個社會的法律意識并不高，許多人缺乏依法辦事的自覺性和習慣。執法隊伍自身，許多人只知對權力的擁有和運用，而運用得是否準確恰當，沒有應有的標準和責任意識。[23]（1）林業生物災害防治缺少相應的制約和激勵機制目前我們實行的防治目標管理指標體系更多的還是約束行業自身業務工作的指標，對政府和林業主管部門缺乏約束力，操作性和實用性不強，有時還不能全面反映基層的實際工作情況，影響基層的工作積極性；現有防治機制不適應市場經濟和林業體制改革要求，不同所有制形式的經濟組織難以進入防治市場，沒有形成社會化防治服務機制，防治市場化缺少必要的管理機制、防治技術及配套標準；缺乏引導社會關注和參與防治工作的有效機制，群眾發現林業生物災害舉報困難，難以形成群防群治的社會化防治格局。（2）橫向管理的模式導致管理工作受制于地方政府林業生物災害管理工作是一項專業性很強的技術工作，由于地方政府對林業生物災害的危害性、管理措施等認識上的偏差，地方政府往往為了局部、短期利益，對林業生物災害管理工作施加干擾，影響了林業生物災害管理工作的正常開展。例如，為了不影響地方目標管理，往往對危險性林業有害生物災害采取瞞報、少報措施；或者為了爭取防治經費，多報林業生物災害發生面積；或者為了招商引資，對檢疫執法施加干擾等等。（3）缺少縱向監督指導目前，國家林業局還沒有成立國家級林業生物災害管理縱向監督指導機構，國家林業局森林病蟲害防治總站對下僅僅是業務指導，沒有行使監督職能。尤其是檢疫執法，只有部分省成立了執法大隊，進行執法糾察。從行政訴訟法角度看，林業檢疫執法缺少縱向監督，不僅不符合行政訴訟法合理性審查原則，也不能及時協調區域間的檢疫執法等林業生物災害管理活動。在監測預報上，由于沒有采取縱向監督，監測數據層層摻水，上報的數據已經面目全非。在防治上，沒有進行有效的防治前的評估和防治后的效果檢查，致使防治工作中存在不需要采取化學防治的也進行了化學防治；為了片面追求短期防治效果，不使用無公害防治措施，使用高毒農藥或摻用高毒農藥，采取污染嚴重的施藥方式，造成污染環境，破壞了本來就很脆弱的林間生態平衡。（4）資金管理不科學長期以來，國家下撥的防治經費都是由財政部以救災款的方式下達，只有林業生物災害發生后的救災經費，沒有預防經費，在客觀上造成哪里病蟲害發生面積大，哪里得到的錢就多，使預防為主成為一句空話。由于林業生物災害資金傾斜在防治上，一方面進一步強化了地方政府領導“重治輕防”的觀念，甚至于個別地方通過故意養小災方法來獲取防治經費；另一方面也嚴重影響了監測數據的可靠性，不少地方采取虛報災害面積的做法，獲取更多的防治經費用于補充監測經費的不足。在縱向上，基層資金嚴重不足，出現了嚴重的“頭重腳輕”資金配置問題，導致基層林業生物災害管理工作難以正常開展；基層財務沒有獨立，林業生物災害管理資金沒有實行?？顚Ｓ?，資金、設備挪用現象非常嚴重。（5）沒有納入災害管理體系林業生物災害本來就屬于自然災害，但是目前的管理體制，一直還受傳統思維的慣性影響，將林業生物災害當作孤立于社會的、單一的林業病蟲害防治，沒有從災害學、災害管理的角度開展林業生物災害管理，仍然沿襲計劃經濟體制下的大包大攬的“大政府”管理模式，沒有將林業生物災害防治社會化、市場化，結果是林業生物災害防治工作不但沒有做好，反而成了自己沉重的包袱，影響了林業生物災害管理的其他工作的開展。（6）林業生物災害管理工作缺少系統性由于林業生物災害管理工作具有社會性、系統性、政策性等特點，但是，目前的林業生物災害管理工作停留在主觀經驗判斷的管理模式上。雖然在制定、起草有關政策、法律法規前開展了調查研究，但是沒有進行系統學分析，沒有深入分析林業生物災害管理工作特點以及與社會、生態系統的深層次的關系，從而使有關政策、法律法規的制定、起草隨意性大，人為主觀觀點多，受領導的觀點左右，創新點少，缺少科學性。（7）管理隊伍不德定、力量薄弱，管理能力和手段滯后，資金投入不足林業生物災害管理工作專業性強，要求從業人員技術水平高；同時林業生物災害管理工作又是一項非常艱苦的工作，林業生物災害監測、防治、檢疫等都是在林間作業，山高林密，勞動強度大，還要接觸有毒有害生物和藥劑，嚴重影響個人健康。目前全國林業生物災害管理從業人員嚴重不足，基層力量更為薄弱，有些縣僅有12人，專業人員比例較少，變動頻繁。林業生物災害管理經費投入嚴重不足，而且基本上是投入到防治上，致使林業生物災害管理基礎設施設備落后，管理整體水平低；從業人員基本福利“就低不就高”，尤其是林間作業補助、有毒有害保健津貼等無法落實，嚴重挫傷了從業人員積極性。以上問題，致使全國林業生物災害管理工作整體水平低，基本管理任務難以完成，一些危險性林業有害生物難以有效控制，突發性災害難以及時應對。（8）林業生物災害防治工程建設項目管理不規范有關工程規劃還停留在“要指標”、“批條子”計劃經濟體制管理模式上，人為操作因素左右著項目建設規劃，使發展規劃失去科學性、嚴肅性。同時，項目建設中沒有實行工程管理制度，沒有工程建設監理單位，項目工程規劃、建設施工、項目質量驗收都是同一個主體，“一個人同時充當運動員與裁判員”，不但嚴重影響工程建設質量，還會滋生“項目腐敗”。（9）社會參與程度低林業生物災害管理工作有很強的社會性，林業生物災害管理工作的開展需要全社會的大力支持。由于缺少對公眾宣傳、教育，缺少部門間的溝通，再加上法律法規上的缺陷，社會對林業生物災害了解甚少，公眾支持力度不大，只有在林業生物災害大發生時，才引起發生區公眾的注意，但還不一定積極參與災害的救治。在平時的監測預警、檢疫御災上，由于本部門的利益與林業生物災害預防工作發生沖突，人為設置門檻，抵制預防工作的開展。例如，鐵路、交通、通訊、郵政、供電等部門為了利益最大化，對檢疫工作由強烈的抵觸情緒，甚至于拒不配合檢疫工作的開展。[335]（1）國家級管理機構設置不合理①在國家層面上，內檢外檢分開，使林業生物災害檢疫工作脫節，出現信息共享、管理溝通、區域合作、風險評估、超前防范、檢疫封鎖等工作遇到人為阻力；也不利于提高林產品通關速度，保證林產品安全，從而在一定程度上影響了林產品的的貿易發展。②在林業系統這個層面上，國家林業局造林司防治處負責全國林業生物災害管理工作，國家林業局森防總站協助防治處開展全國林業生物災害管理工作，出現兩個“婆婆”管一件事，違背了管理學的基本原則，嚴重影響了林業生物災害管理工作的科學決策，影響林業生物災害管理工作的時效性、嚴肅性，降低了林業生物災害管理效率。③國家級林業生物災害管理機構內部設置不合理。我國幅員遼闊，森林健康狀況差，林業生物災害管理任務繁重，僅靠國家林業局造林司防治處來主管全國林業生物災害管理工作，顯然顯得力不從心；而國家林業局森防總站內部機構設置上，沒有設置專門的對下執法監督機構、有害生物鑒定機構和林業生物災害技術監督機構、工程監理機構，從而失去了對下級林業生物災害管理工作的有效監管、權威性指導、區域間協調和林業生物災害防治工程的監理，嚴重降低了林業生物災害管理工作總體質量。（2）地方管理機構配置不合理①管理層級過多，影響了管理的效率。目前，我國林業生物災害管理采取的是國家省市縣四級層級管理制，縣一級的監測數據要經過“省市”兩級過濾，使數據嚴重失真；管理政策和措施經過“省市”兩級地方化，使管理效率和質量大大降低；監管經過“省市”兩級緩沖，使監管力度大大降低。②雖然有部分省設置了監管機構，但是監管機制還很不健全，基層林業生物災害管理工作缺少有效的監管，管理水平低。③省級林業生物災害管理機構設置和人員配備上，“重管理輕技術”，對突發性或偶發性林業生物災害不能及時采取有效應對措施，往往錯過最佳防治時機。④縣級林業生物管理機構人員配置嚴重不足，不能適應本地區林業生物災害管理工作需要。有的縣林業生物災害管理機構與其它單位合并在一起，“兩（多）塊牌子一套人馬”，沒有人專職從事林業生物災害管理工作。建設現代林業生物災害管理體系是我國社會發展的必然要求，應當吸取國際上有益的災害管理模式和經驗，結合我國的現實，從法律、機構、人員、社會意識、民眾技能等多個方面和災害監測、預警準備、快速反應、救災和重建等不同環節，加快我國林業生物災害管理體系的建設，增強社會整體的防災減災、災害防御和救助能力，構筑起一個從政府、林業、媒體到民間組織的全方位、立體化、多層次、綜合性的林業生物災害現代管理系統。，正確定位，全面提升行業地位環境與發展是當今國際社會共同關注的重大問題，走可持續發展道路是世界各國達成的共識。林業生物災害管理是我國現代林業建設的重要組成部分，是維護生態安全、促進生態文明建設的重要保障，是保護生物安全，維護我國政府國際貿易信譽，提高林產品國際競爭力的重要措施。（1）林業生物災害管理事業是國家基礎性、科技性公益事業林業生物災害管理事業是國家科技性事業。林業生物災害管理事業具有跨行業、多學科交叉融合的特點，是社會、經濟、資源、環境與人類社會和諧發展的一個重要技術基礎，是林學、農學、生物學、生態學、災害學、社會學、經濟學、資源環境科學的重要組成部分。林業生物災害管理事業在國家經濟建設、生態建設和林業自身發展中具有不可替代的地位，是一項國家基礎性的公益事業。第一，林業生物災害也是一種自然災害，其發生發展有其自身的客觀規律，并且不以主觀意志為轉移的，林業生物災害同其他自然災害一樣，納入國家災害管理體系進行科學管理。第二，林業生物災害是容經濟災害、生態災害和社會災害于一體的綜合性災害。林業生物災害一旦發生，對森林的三大效益都將產生嚴重的影響。第三，林業生物災害在一定意義上講也是一種人為災害。作為一種生物災害，林業生物災害具有特有的傳播途徑，但對于一些危險性的林業有害生物，更主要的是表現為人為傳播，從而成為一種人為災害，如松材線蟲病這種國際國內最為嚴重的森林病害，其最大的危險是來自人為傳播。第四，林業生物災害防治事業的目標是維護生態健康，使森林充分發揮多功能效益，為國家經濟建設、生態建設和林業自身建設提供可靠的保障。第五，對應施檢疫的植物及其產品實施檢疫、防止檢疫對象及危險性有害生物的流行、加強林業生物災害監測和預防，可以直接避免和減少因化學防治對農副產品及環境的污染，也對有益生物的種群起到自然的保護作用，有利于保持生態平衡，促進生態的良性循環。第六，加強對野生動物疫源疫情監測，及時控制野生動物疫情，可以有效消除人畜共患疾病傳播疫源，防止人畜共患疾病流行，維護國家公共衛生安全和畜牧業安全，保障野生動物種群安全、維護生態平衡。（2）維護生態安全，促進生態文明建設林業生物災害管理工作是集組織、政策、體制、經濟、技術于一體的系統工程，在生態建設中，擔負著保駕護航的作用；在維護生態安全中，擔負著重要的基礎作用；在生態文明建設中，擔負著積極的先導作用。林業生物災害管理戰略與國家建設戰略和林業發展戰略始終保持高度一致，始終為生態安全、生態建設、生態文明為特征的林業可持續發展與和諧社會建設服務，為提高森林質量、改善生態環境、建設秀美山川提供有力的基礎保障。（3）保護林業建設成果，促進現代林業又好又快發展林業生物災害管理工作是林業工作的重要組成部分，是保護林業建設成果的重要手段，是有效遏制林業生物災害發生危害嚴重趨勢的迫切需要，是推進林業持續協調快速健康發展的必然選擇；是減輕災害損失，保護農民利益，提高農林產品安全水平，促進經濟發展，建設小康社會的重要手段；也是保護國家利益，促進對外貿易，提高國際地位的戰略措施。，提高從業人員工作積極性、系統化科學認識林業生物災害和林業生物災害管理工作的特點，定期或不定期系統分析林業生物災害發生發展情況和管理工作內外環境，根據不同時期，突出不同的側重點，科學制定計劃，系統地進行管理。就當前而言，林業生物災害管理工作，應該打破計劃經濟管理觀念和模式，適應新時期經濟發展的需要，緊跟林權制度改革步伐，突出林業生物災害管理工作的社會性、系統性、政策性、計劃性，系統地開展林業生物災害管理工作，完善林業生物災害管理的政策法規，加強計劃管理，促進林業生物災害管理社會化。加強從業人員的職業道德教育，尤其是行業內部先進人物事跡的宣傳教育，定期召開全國林業生物災害管理先進人物會議，表彰先進人物，使林業生物災害管理人員先進事跡演化為行業道德規范，培育行業精神，樹立行業正氣；加強縱向行業管理，倡導行業精神，培養團隊精神。林業生物災害管理行業屬于勞動強度大、條件艱苦、野外作業、高風險的行業，落實從業人員福利待遇，基本福利政策實行“就高不就低”，參照其他野外工作行業、接觸有毒有害物品健康津貼標準，制定并落實林業生物災害林間作業補助標準和有毒有害保健津貼標準，讓從業人員徹底擺脫勞動強度大、工資標準低、福利差的貧困狀況，提高從業人員工作積極性。，實現社會地位自我提升嚴把進人關，確保林業生物災害管理隊伍穩定；加強林業生物災害管理人員素質建設，全面提高林業生物災害管理隊伍素質；對從業人員實行準軍事化管理，尤其是一線執法人員，參照交警管理辦法，實行執法禮儀標準化。通過隊伍建設，營造良好的社會形象。加強林業生物災害管理工作的計劃管理、資金管理、技術管理、作業管理，開展林業生物災害管理研究，科學決策、規劃、部署林業生物災害管理工作，加大縱向監督力度，實現林業生物災害管理工作質量全面提高，將林業生物災害管理行業打造成社會行業楷模。，促進公眾觀念轉變加大林業生物災害管理工作宣傳力度，通過CCTV、人民網、新華網、人民日報等影響力大的公共媒體，加強公眾宣傳教育，促進公眾觀念