我國地方政府投融資體制的改革和創新(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 設施項目的特點，上海的銀行對城市基礎設施項目的貸款突破了傳統的工商信貸的操作慣例，基本上采用了國際上“有限追索項目融資”方式。１．貸款期限延長。以前銀行中長期項目貸款，期限大部分在３～５年，上海基礎設施項目貸款期限最長可達１５～２０年，基本滿足了項目公司自身現金流量的匹配需要。２．貸款金額增大。上海城市基礎設施建設單個項目的銀行貸款金額較大，大部分在１０億～２０億元人民幣。３．擔保方式創新。一般采用項目公司自身資產和現金流量作抵押，各投資方以其出資額為限承擔有限責任的方式。三、上海各行業投融資體制的改革創新（一）上海高速公路投資體制：首創社會投資者招商模式上海針對高速公路的現金流量穩定和投資回收期適中的特點，首創了投資者招商的模式，即按照ＢＯＴ項目融資的操作慣例，向全社會進行投資者招商。從２０００年初，推出第一條高速公路項目———嘉瀏公路項目投資者招商以來，到２００２年９月為止，“十五”期間擬建高速公路項目的投資招商工作已經基本完成。上海高速公路投資者招商模式如下：政府就某一高速公路項目按照“建設、營運、轉讓”，即ＢＯＴ模式進行社會投資者招標；政府授予投資者（項目公司）高速公路收費經營特許權（期限一般為２５年）以及其他支持措施；投資者中標以后，負責出資組建項目公司，項目公司的資本金一般在３０％左右，其他資金由投資者和項目公司自行向銀行貸款；投資者（項目公司）負責項目的建設和營運，主要靠收費來償還銀行長期貸款和收回投資；特許經營權結束以后，高速公路無償轉讓給政府，投資者自行承擔項目投資的風險。政府采取了以下便利投資者的措施：（１）合理切割項目，減小規模，分段招商，便于社會投資者有能力參與。（２）財稅政策上給予優惠，用地政策上給以支持。（３）建立統一收費結算體系，降低運營成本。（４）工程管理實行“代建制”，保證工程質量。在國內首次引入了與國際接軌的新型項目管理體制———代建制，由政府認可的各類專業化、社會化的工程項目管理公司代為組織各項工程的建設。　　（二）上海軌道交通投融資體制：首創投資、建設、運營、監管“四分開”模式根據新一輪城市規劃，上海要加大軌道交通建設的速度，規劃總長度約為５７０公里，每年約需投入資金１００億元，而完成總體規劃則需要投入資金３０００多億元。如此巨大的投入，如果采取政府一方投入建設的辦法，顯然是一個巨大的財力負擔。為了保證軌道交通項目的順利建設，上海對軌道交通建設體制實施重大改革，實行投資、建設、運營、監管“四分開”，引入市場競爭機制，降低建設成本，加強綜合開發，提高投資效益，加快上海軌道交通的建設。１．在投資體制方面組建專業投資公司負責投融資。２０００年４月，由上海久事公司和上海城投公司聯合組建軌道交通投資公司———上海申通公司，并按照現代企業制度的要求，建立軌道交通的商業化運作機制。上海申通公司在新的投融資體制中，采取了與以往地鐵建設不同的投融資模式。其最大的特點在于：不是由申通公司為所有軌道交通項目進行統一融資負債，而是采取與沿線各區一起聯合組建軌道交通項目公司，項目公司的注冊資金占總投資的３５％左右，申通公司和沿線各區負責相應部分的股權出資；另外６５％由項目公司向銀行長期貸款。２．建設體制實行代建總承包制，在地鐵建設階段進行專業化運作和適度競爭。組建了上海地鐵建設總承包公司，并于２００２年８月引入了上海久創建設管理公司和滬港合資的上海港鐵建設管理公司。三家地鐵建設公司按照市場原則，接受各軌道交通項目投資方的委托，完成軌道交通的設計施工招標、施工管理，直至交鑰匙承包。３．運營體制。打破由一家公司壟斷運營的格局，成立了兩家運營公司：上海地鐵營運公司和上海現代軌道交通股份有限公司，通過市場競爭方式來獲取軌道交通的運行權。４．監管體制。在監管方面，上海市政府的職責主要是建立公正、公開、公平的監管機制，提高軌道交通的運行效率。政府在投融資、建設、運營等各個環節，探索、建立有效的監管制度，以保護投資者和社會公眾的利益。第三節　深圳市基礎設施投融資體制改革創新與措施一、基礎設施投融資體制改革創新（一）２００１年１１月深圳市政府發布了《深化投融資體制改革指導意見》，系統地提出了投融資體制改革的目標和原則，界定了各類投資主體的投資領域，明確了各類投資項目的責任主體，力求建立新型投融資體制，廣泛籌集建設資金深圳市投融資體制改革的目標是實現投資主體多元化、融資渠道商業化、投資決策程序化、項目管理專業化、政府調控透明化以及中介服務社會化，建立以市場為導向的新型投融資體制。其改革的原則是打破壟斷，放寬市場準入；堅持誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險；充分發揮市場對投融資活動的調節作用，實行政府宏觀指導協調、企業自主投資、銀行獨立審貸；積極培育多元化主體，鼓勵公平競爭，政府依法保障各類投資者權益和公眾利益。改革的內容包括以下五個方面：１．合理界定各類投資主體的投資領域。政府非經營性投資以非經營性基礎設施項目、非經營性社會事業項目和重大高新技術項目為主，主要集中在教育、文化、衛生、體育、民政、口岸以及高新技術研發、環境保護、市政建設、防洪排澇、河道整治等領域。政府經營性投資以帶動社會資本投資為目的，僅限于社會需要但民間資本和外資等社會資本不愿或無力投資的經營性基礎設施項目、經營性社會事業項目和需要政府以戰略投資者角色支持的重大高新技術項目等領域。除涉及國家和地區安全的項目外，其他領域一律向社會資本開放。要打破地區、行業、所有制和內外資界限，全方位開放經營性基礎設施和經營性社會事業領域，使更多社會資本成為這兩大領域新的投資主體。除高速公路、港口、機場、電力等已經向社會資本開放的領域外，軌道交通、自來水供應、污水處理、垃圾處理等基礎設施項目和教、科、文、衛、體等社會事業領域也要實行投資開放政策，實現投資主體多元化和融資渠道商業化。２．打破壟斷，鼓勵競爭。給予民間資本、外資等社會資本平等的地位，在投資機會和條件、要素供給等方面消除人為壁壘，鼓勵各類資本利用參股、收購、兼并等方式參與國有企業改制和事業單位公司化進程。３．鼓勵社會資本投資基礎設施項目。積極引導民間資本和外資等社會資本向基礎設施項目投資。對于軌道交通等短期效益不明顯、中長期效益較穩定、投資規模大、其他社會資本全面介入有困難的重點項目，采取投資與運營適當分離、專項資金補貼、土地補償以及其他優惠政策，吸引新的投資和運營主體。４．多渠道融資。其中包括：大力發展直接融資，利用股票、債券、投資基金，繼續運用好間接融資，廣泛采用新型融資方式。其中新型融資方式有四種：（１）充分采用ＢＯＴ融資方式，為新建大型基礎設施項目籌集資金。對一些大型基礎設施項目，如橋梁、隧道、電廠、水廠、污水處理廠等，通過采用“建設—運營—轉讓”的形式，引入其他社會資本投資建設，政府允許投資者享有一定時期內的專營權，并享受經營收益，專營期屆滿后，政府無償收回經營權。（２）積極推進ＴＯＴ融資方式，通過轉讓大型基礎設施項目的經營權籌集資金。通過“轉讓—運營—轉讓”的形式，政府將已建成的某些大型基礎設施項目（如污水處理設施）作價后轉讓給其他社會資本，政府以收回的投資進行新的項目建設，受讓方在一定時期內享有專營權，期滿后無償將經營權移交給政府。（３）努力探索ＡＢＳ融資方式，進行信貸資產證券化試點。積極探索信貸資產的再融資方式，擴大信貸資產證券化的范圍。政府支持有關企業、銀行將有抵押的信用資產重組，以抵押資產的預期現金流為擔保，通過資本市場發行證券。認真搞好深圳市住房抵押貸款證券化的試點，鼓勵企業與境內外金融機構合作，進行應收賬款等其他信貸資產證券化的探索。（４）廣泛實行融資租賃等方式，擴大資金來源。積極促進企業與有關廠商、金融機構合作，采用融資租賃的方式，以少量投資獲得大中型設備的使用權，再通過分期付款（租）獲取設備完全所有權。５．完善公用事業監督管理體制。強化對具有公益性和自然壟斷特點的經營性行業的宏觀監控，對燃氣、供水、污水處理、城市通信等管道設施及公交線路實行專營權制度。通過制定具有約束力的專營權條例，對專營行業運營主體的產生機制、價格形成機制、服務質量、經營期限、收費標準、價格調整等進行法律規范，以利于改善投資環境，保障投資者權益和公眾利益。（二）為貫徹落實《深化投融資體制改革指導意見》，２００２年３月，深圳市政府又出臺《投融資體制改革實施意見》，規定涉及投融資體制改革的二十多項具體條例、實施辦法都必須在年內出臺在經營性基礎設施項目方面，《投融資體制改革實施意見》規定，政府投資將逐步退出社會資本有意投資的經營性基礎設施項目，對能源、燃氣、交通運輸、供排水、高新技術產業園區和其他領域的基礎設施項目，通過多種方式，鼓勵其他經濟成分投資參股，實現政府投資的放大效應；對港口、機場、電力、軌道交通、公路、供水、污水處理、垃圾處理等領域的新建基礎設施項目實行投資開放政策。（三）２００２年９月，深圳市先期推出供水、排水管網、煤氣管網、公共大巴、污水處理、生活垃圾處理、環衛服務、醫療廢物處置等八個行業，允許社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設和經營深圳市根據八個行業的行業特點，配套出臺了特許經營改革的八個相關條例。根據條例規定，深圳市供水、供氣、污水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施的建設，將公開向社會招投標，選擇投資主體，鼓勵國內外各類經濟實體投資建設和經營。二、基礎設施投融資體制改革措施２００３年５月１６日深圳市出臺了《２００３年投融資體制改革計劃》，市政府將在培育投融資主體、創新融資工具、完善投融資政策法規體系等方面推出２１項改革措施，為深圳市未來重大基礎設施建設的快速發展多渠道籌措資金，從而打破了基礎設施建設“一靠財政，二靠銀行”的傳統模式。深圳市投融資體制改革的重點之一是培育重大基礎設施投融資主體。為實現“可持續”融資，改革計劃第一步將組建城市基礎設施投資公司，按照“政府主導、市場運作、社會參與”的原則，通過引入民間、外來投資，利用資本市場借殼上市、發行企業債券等多種方式，為深圳市高新技術產業帶、軌道交通二期、機場第二跑道等大型公益性基礎設施專案多渠道籌集資金。改革計劃還包括：利用世界銀行貸款綜合整治深圳市河流水環境；利用ＢＯＴ、ＴＯＴ融資方式吸引社會資本，探索創新深圳市已建和擬建污處理廠融資、運營方式；利用外國政府貸款建設垃圾處理廠專案；利用現有教育資源，積極引入社會各類資本，采取合辦、聯辦、承辦和自辦等靈活多樣的辦學模式，組建深圳實驗等教育集團；規劃建設一批國際學校和臺商子弟學校，改善投資環境；利用招標等方式吸引社會資金投資醫療廢物污染防治專案；以社會資金為主、政府資金適當補助的方式購置大型醫療設備；通過國際招標招募吸引外資進入深圳市燃氣、水務、公交和食品等基礎設施和公用事業領域；在文化產業方面，通過專案試點，利用社會公開招投標方式確定中國（深圳）國際文化產業博覽交易會的營運主體，拓寬融資渠道等。三、建立特許經營制度２００３年５月１日，《深圳市公用事業特許經營辦法》（以下簡稱《辦法》）開始施行。《辦法》作為深圳市特許經營事業的最高法律依據，就市場準入與退出、公用事業價格及監管等共性問題做原則性規定，對諸如燃氣、公交、供水、污水處理等行業特許經營中需要事先規范的一些個性問題，制定系列“附件”作為《辦法》的組成部分。如果“附件”仍無法涵蓋一些事項，例如每一條公交線路經營權中的特殊問題，可通過市政府相應主管部門的文件予以規范。原則性與靈活性的結合，是《辦法》的最大特點；既要促進公用事業競爭，又要維護公眾利益。《辦法》強調：公用事業特許經營應優先保證公眾利益不受損害；特許經營者應確保提供持續、安全、優質、高效、公平和價格合理的普遍服務；特許經營者通過合法經營取得合理回報并承擔相應經營風險。關于特許經營權的授予問題，《辦法》采用的是行政許可模式，即政府通過頒發授權書的形式許可經營者從事公用事業。在這種模式下，為實現特許經營權公平、公正地授予，《辦法》規定了招標、招募兩種主要授予方式。政府投資建設的公用設施，所有權歸政府所有，政府可以將公用設施通過租賃等方式交給特許經營者使用；特許經營者應按照城市規劃建設新的公用設施；特許經營權被收回或終止后，該公用設施按其承諾歸政府所有；特許經營者不得以轉讓、出租、質押等方式處分特許經營權；市政府保留價格調整和監管權力，市政府價格部門會同監管部門負責公用事業價格的制定或調整；重視市民的權益，規定設立公用事業監督委員會，負責收集公眾、特許經營者的意見，提出立法、監管等建議，代表公眾對公用事業特許經營進行監督。第四節　大連市基礎設施投融資體制改革創新與措施２００２年大連市政府發布了《大連市公共基礎設施和公益事業投融資體制改革實施意見》（大政發［２００２］４９號），提出了大連基礎設施投融資體制改革的思路。改革的基本目標是：通過深化公共基礎設施和公益事業投融資體制改革，實現各類投資主體投融資行為規范、投融資渠道暢通、審批制度完善、相關的法規政策配套、企業投資決策自主、政府投資職能與運作方式合理、中介服務規范、信用擔保健全，初步形成有利于資本要素合理流動的市場環境。改革的主要內容包括：１．放寬投資領域，加大啟動社會投資的力度，不涉及國家安全和國家限制的投資領域，全部向社會資本開放。首先，通過調整公共產品價格、完善收費辦法，鼓勵和引導民間投資參與城市供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等有經營性收入的城市公共基礎設施建設。對回報率相對較高的公共基礎設施和公益事業項目，引入競爭機制，公開招標確定項目法人，實行企業化運作；對回報率相對較低的公共基礎設施和公益事業項目，采取貼息、減免土地出讓金或財政列出專項補助資金等辦法，鼓勵社會資本投入建設和運營。對非經營性的公共基礎設施和公益事業項目仍以政府投資為主導。企業作為投資主體可自行決策，通過公開、公平、公正的方式參與投資，投資所得權益歸投資方所有。２．培育投資主體，拓寬投融資渠道。鼓勵境內外的各類企業，采取新的融資方式和渠道，加快籌措資金的進程；支持民間投資主體根據國家有關規定直接向國內、國際市場融資。按照“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，鼓勵大集團、大企業或上市公司進入市政、公共基礎設施投資領域，并充分落實投資者在項目前期階段的參與權、項目融資自主權、選擇建設業主自主權等權益，真正實現投資者權、責、利相一