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關于修訂大氣污染防治法的幾點思考(編輯修改稿)

2026-07-19 17:01 本頁面

　

【文章內容簡介】同，調整企業的減排任務。美國的排污權交易主要在大型點源之間進行，并集中于二氧化硫等主要污染物，這樣可以大大減少交易成本。為保證交易的順利進行，美國聯邦環保署建立了一整套交易系統，包括排放源監測、指標分配許可等，以保證排污交易的公正、公開、規范化和低成本運行。此外，負激勵手段也廣泛得到應用，主要是經濟處罰[4]58，并且處罰的額度相當高，因而所取得的效果十分明顯。我國傳統上環境調控的行政驅動特征非常濃厚，特別是“十一五”以來，為實現節能減排的目標，國家陸續采取了一系列具有明顯行政強制特征的手段，如對二氧化硫削減等方面所采取的各種強制性減排措施。這些措施雖然短期看成效顯著，但從長遠來看，這種運動式減排措施的實施成本高，且很難持續。近年來隨著改革的不斷深化，我國環境法律體系也在向更多應用市場機制的方向邁進。在水污染領域，排污權有償使用和交易的試點已經在一些地區開展，并取得了很好的效果。2008年《水污染防治法》較多地引入了市場手段，相關的立法經驗值得《大氣污染防治法》修訂時借鑒。現行《大氣污染防治法》確立了逐漸將濃度控制轉變為總量控制的思路，該法第15條明確了排放總量控制和排污許可證制度。但這一制度本身就存在著問題，比如總量控制區劃定權限不合適、總量控制實施范圍較小、違反規定進行排放的法律責任比較弱等；與此同時，還缺少建立在這一制度下的排污權交易體系的規定。在《大氣污染防治法》的修訂過程中，有必要借鑒國內外已經取得的經驗，設計一套有針對性、高效、系統、低成本的大氣污染排污交易體系。考慮到目前國內各地區、各行業情況差別較大，為了積累經驗，可以在立法中鼓勵從一些有條件的行業和地區做起，逐步擴大范圍。除排污權交易制度外，還應引入更多的市場調節機制和手段，比如比照合同能源管理模式，引入類似于節能服務公司的專業大氣污染防治服務公司，為企業開展大氣污染防治提供相關的建設和運營服務。再比如通過綠色信貸為大氣污染防治提供有效的融資渠道。大氣污染防治給企業帶來一定的資金壓力，對此，應通過立法鼓勵各商業金融機構創新綠色金融產品，為企業開展大氣污染防治提供融資渠道，政府可通過財政貼息等手段鼓勵金融機構創新綠色金融產品。四、社會自我管制與公眾參與社會自我管制興起于20世紀六七十年代，它不同于國家威權管制，不是采用命令、禁止等強行規范，表現出“自愿性”與“公益取向性”的特點[5]。與國家威權管制相比，社會自我管制有其一定的優越性，這主要體現在幾個方面：第一，由于信息偏差等因素的存在，行政機關在動用行政管制之時，對于管制對象之情勢，因缺乏足夠考量，而導致管制之失效；第二，由于客觀情勢的變化，行政管制之法律具有滯后性，不足以規范社會經濟之發展；第三，現代社會利益之高度分化，傳統威權等管制體制因缺乏足夠的利益整合機制，而對各方利益之融合缺乏足夠的考量；第四，威權管制須以國家制裁之力為后盾，加之缺乏必要之彈性，其運行成本頗高。社會自我管制機制可有效避免上述威權管制之不足，成為社會利益調節的有機組成部分[5]22－23。大氣污染的管理成本十分高昂，環境管理必然要從早期政府與企業的對立走向相互合作。作為污染者而言，由于公眾環境意識的提高而使得它們不得不更重視自身的環境表現，這就為社會自我管制提供了良好的基礎。目前發達國家企業和公眾的環境意識較若干年前有了巨大的提高，排污者主動采取措施或與政府合作采取措施減少污染排放，為社會監督成本的降低作出了巨大貢獻。近年來，國內相關領域的進展也值得肯定。例如，2007年上海市頒布了《上海市國家重點監控企業主要大氣污染物排放自我監測報告的若干規定》，這是企業與政府合作減少污染排放的一個典型案例。此外，國內一些行業所開展的節能自愿協議活動，在減少大氣污染方面也可以發揮重要作用[6]，《大氣污染防治法》的修訂應在這方面有所體現。社會自我管制從本質上來說，是隨著民主社會的發展，私人尤其是私人結成的社團與政府形成一種強有力的競爭，獲得公益的代表資格，以實現在公益代表方面的平等性，并打破了政府作為公益唯一代表的壟斷地位，成為制衡政府的一種力量而存在[7]，其可以分為私人、社團的自我管制和公眾訴訟(私人、社團以公益之名義起訴)這兩種公益代表機制[5]22。公眾參與是實現自我管制的重要途徑，但現行《大氣污染防治法》中有關公眾參與的條款非常少，只有第20條提出了在發生污染事故及可能危害人體健康和安全的情況下，要通報當地居民或進行公告。從發達國家的環境保護公眾參與歷史來看，早期主要是以公眾參與各種環境保護的集會、游行、抗議等方式為主；到了近期，公眾參與環境保護的方式越來越多，領域也越來越廣，從單純反對污染發展到參與政府決策，并注重自身的環境友好行為。在這一過程中，逐漸形成了散在的公眾參與、NGOs(非政府組織)參與和社區參與三種形式。其中，NGOs以其專業性、靈活性和凝聚力，形成政府和公眾之外的一種富有行動力的“第三力量”，所發揮的作用

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