中國電子政務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策(編輯修改稿)

　

【文章內(nèi)容簡介】 本身，而應(yīng)該放寬視野，通過體制與機(jī)制創(chuàng)新，讓市場機(jī)制在電子政務(wù)推動(dòng)過程中發(fā)揮更大的作用。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)市場作用的同時(shí)必須清醒地認(rèn)識(shí)市場機(jī)制本身的局限。由于市場主體以經(jīng)濟(jì)利益為其主要追求，效率與效益是主要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，諸如平等、普遍服務(wù)、公正、安全等社會(huì)目標(biāo)并不在市場主體的考慮范圍之內(nèi)，而作為電子政務(wù)主體的政府必須考慮這些社會(huì)目標(biāo)。除此以外，從實(shí)踐看，小型市場主體存在不確定、不規(guī)范的問題，難以為政府的電子政務(wù)努力提供持續(xù)支持；大型市場主體存在壟斷問題，會(huì)帶來社會(huì)效益的損失以及相關(guān)的信息安全擔(dān)憂。由此可見，電子政務(wù)既要依靠市場推動(dòng)，又不能迷信市場萬能。要解決市場失靈問題，不但要加強(qiáng)政府作用，更要建立法治權(quán)威。 法治推動(dòng)法治是人類發(fā)明的社會(huì)治理的最有效方式，它可以避免上述兩種推動(dòng)方式的缺陷，既有可持續(xù)性和權(quán)威性，又重視公平正義價(jià)值。在正常狀態(tài)下，法治應(yīng)該是主要的社會(huì)治理方式，也應(yīng)該是推動(dòng)電子政務(wù)的主要方式。正因?yàn)槿绱?，發(fā)達(dá)國家推動(dòng)電子政務(wù)主要依靠法治，人們?cè)谟懻撚绊戨娮诱?wù)發(fā)展的障礙時(shí)，也都是將傳統(tǒng)法律規(guī)則的不適應(yīng)當(dāng)作首要的問題，并通過大量的修法、立法活動(dòng)為電子政務(wù)發(fā)展開辟道路。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）列舉的電子政府外部障礙中，法律障礙高居第一位。在歐盟資助的一項(xiàng)研究中也發(fā)現(xiàn)，法律變革是電子政府得以成功應(yīng)用的必要條件之一。因此，經(jīng)合組織提出，電子政府能否成功，取決于政府能否提供一個(gè)適宜的法律架構(gòu)。因此，近年來各國在推進(jìn)電子政府的過程中，普遍重視法律制度建設(shè)，可以說已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)電子政府立法的浪潮。對(duì)于發(fā)達(dá)國家而言，由于其信息化發(fā)展水平高，各種社會(huì)條件具備，電子政府準(zhǔn)備度相對(duì)比較成熟，因此，其電子政府發(fā)展必然會(huì)有從自發(fā)階段到變法階段兩個(gè)過程。從現(xiàn)實(shí)情況來看，電子政府都是率先在發(fā)達(dá)國家的個(gè)別部門或地方首先被采用的，然后再逐步向整個(gè)政府層面推廣。電子政府發(fā)展的自發(fā)階段與變法階段對(duì)于立法的要求不同：前者要求誘致性制度變遷，并不迫切需要進(jìn)行綜合性的立法；而后者要求強(qiáng)制性制度變遷，必須有綜合立法提供支撐。因此從理論上講，可以說在發(fā)達(dá)國家存在選擇立法的臨界點(diǎn)問題，并通過制定電子政府法在臨界點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)電子政府發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。從這個(gè)角度看，隨著電子政府的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家制定電子政府法的趨勢必然會(huì)加速，是一個(gè)不可回避的選擇。對(duì)于發(fā)展中國家而言，其信息化與電子政府的發(fā)展都采取的是跨越式發(fā)展路徑，是在國際環(huán)境發(fā)生深刻變化的情況下，即使本身基本條件并不成熟也不得不全力推進(jìn)的一種變法策略。盡管在變法過程中也存在著大量的自發(fā)制度變遷或者由點(diǎn)到面的漸進(jìn)推廣過程，而且這種過程對(duì)于保證變法的成功有時(shí)候具有決定性的意義，但是總體而言，發(fā)展中國家的電子政府并不存在明顯的兩階段推進(jìn)特征，主要展現(xiàn)的是一種強(qiáng)制性制度變遷的軌跡。在這種發(fā)展模式之下，制定電子政府法的時(shí)機(jī)選擇相對(duì)而言比較容易確定，不存在選擇臨界點(diǎn)的問題，立法時(shí)機(jī)可以說是越快越好。在我國，由于方方面面習(xí)慣了政府推動(dòng)方式，所以，面臨機(jī)構(gòu)改革后的新局面，電子政務(wù)的發(fā)展很容易感覺失去了抓手和工具，難以適應(yīng)這種新局面；過去布置的工作也沒有執(zhí)行的連續(xù)性。這種局面，其實(shí)說明法治在推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展方面的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致政策變化的震蕩效應(yīng)過于劇烈。為此，我國更需要加快電子政務(wù)的立法、修法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)以政府推動(dòng)為主向以法治推動(dòng)為主的范式轉(zhuǎn)變。到目前為止，我國仍沒有一部法律或者行政法規(guī)專門規(guī)定電子政務(wù)，明確提到“電子政務(wù)”概念的法律文件只有一部，即《行政許可法》第33條。可以看到，現(xiàn)行電子政務(wù)的規(guī)定大多屬于部委規(guī)章或者地方立法，其效力層級(jí)比較低。法律規(guī)范層級(jí)不高容易導(dǎo)致一系列的問題：首先，由于缺乏高層級(jí)的法律規(guī)范，無法確立電子政務(wù)的戰(zhàn)略地位，造成政策與法律的脫節(jié)。近年來，我國的電子政務(wù)只能依靠高層的政策推動(dòng)，缺乏法律所具有的持續(xù)推動(dòng)力度。一旦中央政府的政策目標(biāo)發(fā)生變化或轉(zhuǎn)移，電子政務(wù)工作就會(huì)受到明顯的影響。其次，由于缺乏高層級(jí)的法律規(guī)范，在實(shí)際工作中，一旦推動(dòng)電子政務(wù)的舉措與其他法律規(guī)范抵觸或者不一致，比較明顯地體現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)的信息共享領(lǐng)域，就很容易造成法律上的障礙，無法推動(dòng)電子政務(wù)向前發(fā)展。再次，由于缺乏高層級(jí)的法律規(guī)范，使電子政務(wù)在不同的地方與部門容易造成各自為政的局面，無法統(tǒng)一規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。我國電子政務(wù)領(lǐng)域目前所存在的“體制不順”、“縱強(qiáng)橫弱”、“信息孤島”與“重復(fù)建設(shè)”等問題，其中根源之一就在于缺乏高層級(jí)的法律規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。最后，由于法律層級(jí)不高，目前的規(guī)定大多偏重于具體的管理措施與手段，而對(duì)于如何通過信息通信技術(shù)來調(diào)動(dòng)人們的積極性和更好地實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的基本權(quán)利方面的規(guī)定比較缺乏。 社會(huì)推動(dòng)電子政務(wù)的根本目的在于為公眾提供更好的信息和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，因此來自于作為使用方的公眾和社會(huì)的評(píng)價(jià)或需求既是評(píng)判電子政務(wù)成功與否的最終標(biāo)準(zhǔn)，也是推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展的最大動(dòng)力。公眾推動(dòng)電子政務(wù)的形式有兩種：一種是以使用者需求的形式出現(xiàn)，一旦公眾從電子政務(wù)中獲得了信息和服務(wù)，嘗到了互聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)帶來的甜頭，不但任何力量都不可能逆轉(zhuǎn)或者延緩這種趨勢，而且電子政務(wù)本身也必須不斷調(diào)整以滿足公眾的需求；另一種是以主權(quán)者參與的形式出現(xiàn)，只要公眾能夠參與電子政務(wù)發(fā)展的決策和監(jiān)督，發(fā)出自己的聲音，電子政務(wù)也就獲得了來自社會(huì)的直接支持，最后的決策也就必須反映最大多數(shù)人的最大利益。因此，廣泛的公眾參與，其實(shí)也就相當(dāng)于無形的投票，既能有效糾正市場力量失衡的現(xiàn)象，也能使政府決策保持連續(xù)性，避免朝令夕改，還能為法治提供最終的力量來源。由此可見，目前電子政務(wù)面臨的推力缺乏，其實(shí)與公眾參與渠道不暢以及公眾需求未能在電子政務(wù)發(fā)展中獲得充分重視有很大的關(guān)系。不以提供公共服務(wù)為中心，不切實(shí)還權(quán)于民，不擴(kuò)大公眾的有序政治參與，電子政務(wù)就不可能找到扎實(shí)的根基。當(dāng)然，公眾參與本身也需要受到規(guī)則的約束，需要與專家知識(shí)相結(jié)合，需要保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。與其他推動(dòng)方式一樣，社會(huì)推動(dòng)既不是惟一的，當(dāng)然也不是萬能的，也必須與其他推動(dòng)方式相互融合，相互促進(jìn)。 競爭推動(dòng)由于地區(qū)差別的存在，促使不同地方不斷改進(jìn)制度，由此促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。同時(shí)，中國的改革事業(yè)也是在面臨被開除“球籍”的危機(jī)時(shí)刻啟動(dòng)的人類歷史上的一次偉大嘗試，對(duì)外開放，勇敢地參與國際競爭，一直是貫穿改革過程始終的一條主線。仔細(xì)分析中國的電子政務(wù)發(fā)展過程，也可以發(fā)現(xiàn)同樣的規(guī)律在發(fā)揮作用，電子政務(wù)的許多制度創(chuàng)新與其說是來自于有意識(shí)的部署，不如說是來自于競爭壓力更為合適。因此，只要我國對(duì)外開放的決心沒有改變，只要鼓勵(lì)地方競爭的制度條件不發(fā)生變化，競爭所帶來的電子政務(wù)推動(dòng)力就永遠(yuǎn)也不會(huì)枯竭，暫時(shí)的政策調(diào)整或者重點(diǎn)轉(zhuǎn)移也就沒有那么可怕。當(dāng)自上而下的推動(dòng)力出現(xiàn)衰減時(shí)，需要思考的是如何更多發(fā)揮自下而上的地區(qū)競爭推動(dòng)作用。解讀電子政務(wù)目標(biāo)電子政務(wù)的建設(shè)目標(biāo)中涵概了四個(gè)要求，即電子政務(wù)的統(tǒng)一要求、信息流暢要求、資源共享要求和安全要求。具體講就是將整個(gè)解決方案建構(gòu)在統(tǒng)一的平臺(tái)上——統(tǒng)一要求；建立城市電子政務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通機(jī)制，保證信息暢通和上傳下達(dá)，實(shí)現(xiàn)政府部門的快速響應(yīng)——信息流暢要求；采用集中和分布相結(jié)合的原則，規(guī)范城市政府?dāng)?shù)據(jù)存儲(chǔ)，提高數(shù)據(jù)的一致性和共享程度——資源共享要求；實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的信息安全保障機(jī)制和系統(tǒng)運(yùn)行管理機(jī)制，統(tǒng)一認(rèn)證授權(quán)，解決信息傳輸問題、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下操作權(quán)限的認(rèn)定與操作的不可否認(rèn)、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下共享與非共享信息的安全保密、部門之間統(tǒng)一的認(rèn)證與信息安全——安全要求。具體到實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)包括兩個(gè)中心、兩個(gè)機(jī)制和五個(gè)平臺(tái)。兩個(gè)中心是指數(shù)據(jù)中心和綜合協(xié)調(diào)指揮中心；兩個(gè)機(jī)制是指系統(tǒng)運(yùn)行管理機(jī)制、信息安全保障機(jī)制；五個(gè)平臺(tái)是指網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺(tái)、中間件平臺(tái)、應(yīng)用支撐平臺(tái)、政府內(nèi)部應(yīng)用平臺(tái)和外部服務(wù)平臺(tái)。這幾個(gè)部件組成了一個(gè)共同的有機(jī)整體，在運(yùn)轉(zhuǎn)中共同實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)的四個(gè)要求。三電子政務(wù)明確的四個(gè)要求電子政務(wù)的四個(gè)要求是符合現(xiàn)階段我國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的，在某種程度上，這四個(gè)要求是衡量電子政務(wù)解決方案是否有效的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)廠商來說，解決方案中需要清晰地體現(xiàn)這一點(diǎn)。統(tǒng)一的要求，它包含了兩方面的含義，一是所有的城市電子政務(wù)系統(tǒng)需要有一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，另一個(gè)含義是整個(gè)系統(tǒng)要具備一個(gè)統(tǒng)一的調(diào)度中心。統(tǒng)一的平臺(tái)是信息傳遞通暢的基礎(chǔ)，基于同一個(gè)平臺(tái)建設(shè)也有助于避免重復(fù)建設(shè)，防止各自為政。統(tǒng)一的調(diào)度中心是整個(gè)系統(tǒng)的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)重要信息進(jìn)行分析、處理及協(xié)調(diào)政府各部門的統(tǒng)一行動(dòng)。信息通暢的要求，這一點(diǎn)與政府的工作效率有著密切的聯(lián)系，關(guān)系到命令傳達(dá)，信息傳遞等各個(gè)方面。同時(shí)，這也是電子政務(wù)優(yōu)于政府傳統(tǒng)工作方式的比較明顯的標(biāo)志之一。保證信息通暢主要依靠技術(shù)手段，對(duì)于廠商來說，就需要采用先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念、先進(jìn)的硬件設(shè)備和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡可能提高信息的傳遞速度。資源共享的要求，它的意義在于突破部門、機(jī)構(gòu)、個(gè)人的限制，使有用的信息達(dá)到最大化的利用，有利于節(jié)約政府運(yùn)作成本。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，最直接的方法是建立一個(gè)公用的資料庫，像圖書館那樣，讓每個(gè)人都能按照一定的規(guī)則從這個(gè)資料庫里面獲得有用的資源。安全的要求，系統(tǒng)要正常運(yùn)行，必須要有安全方面的措施，另外，涉及到政府核心機(jī)密的資料也需要得到妥善的保護(hù)。電子政務(wù)的信息安全應(yīng)該從三個(gè)方面入手，即信息安全“三元論”：策略、管理、技術(shù)。安全策略包括各種策略、法律法規(guī)、規(guī)章制度、管理標(biāo)準(zhǔn)等，是信息安全的最核心問題，是整個(gè)信息安全建設(shè)的依據(jù)；安全管理包括主要人員、組織和流程的管理，是實(shí)現(xiàn)信息安全的落實(shí)手段；安全技術(shù)包含工具、產(chǎn)品及服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)信息安全的有力保障。只有符合這四個(gè)要求的解決方案才能夠保證政府部門在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)之下，更加快速、方便、安全地處理公務(wù)和對(duì)外交流，才有助于提高政府的工作效率，節(jié)約運(yùn)作成本，更好地為人民群眾服務(wù)。先建立平臺(tái)后傳達(dá)指令在電子政務(wù)方案的實(shí)施過程中，首先需要建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺(tái)，包括網(wǎng)絡(luò)、操作系統(tǒng)、服務(wù)器、工作站、組織架構(gòu)等，為系統(tǒng)提供網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)，保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行。