政府采購招標投標概述(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 自己的意思表示給相對的人；也可以向不特定的自然人、法人或其它經濟組織發出招標的意思，通過招標公告的方式完成這 種意思表示。前者為邀請招標或投標，招標人的選擇范圍有限；后者為公開招標，招標人的選擇范圍較大。關于招標的法律性質，通說認為，由于招標只提出招標條件和要求，并不包括合同的全部主要內容，標底不能公開，因而招標一般屬于要約引誘的性質，不具有要約的效力。但也有人 認為不可一概而論，如果招標人在招標公告可投標邀請書中明確表示必與報價最優者簽訂合同，則招標人負有在投標后與其中條件最優者訂立合同的義務，這種招標的意思表示可以視 為要約。關于招標的時效問題，有人認為，由于招標文件包含了訂立合同的主要條款、技術規格、投標須知等重要內容，因而，根據我國的到達主義原則，招標生效應從投標人收到或購買到招 標文件時開始。招標生效后到投標截止日期止，是招標的有效期。這個期限也是投標準備期。在招標有效期內，招標人不得隨意撤回、修改或變更招標文件。招標有效期的長短，一般 視招標項目的大小和復雜程度而定，總的要求是，要保證投標人有足夠的時間準備投標文件。如歐盟采購規則中規定，招標人應在招標公告中規定投標截止日期，從招標公告發布之 日起至提交投標截止日期止，不得少于52天；如果在此期間有大量的招標文件需要提供，或者承包商有必要踏勘工程現場或審查招標文件，招標人應當展延投標截止日期。招標生效后，遇有下列情形之一的，招標失效，招標人不再受其約束：(1)招標文件發出后 ，在招標有效期人無任何人響應；(2)招標已圓滿結束，招標人選定合適的中標人并與簽訂 合同；(3)招標人終止，如死亡、解散、被撤銷或宣告破產等。通說認為，投標是投標人按照招標人提出的要求，在規定期間內向招標人發出的以訂立合同為目的的意思表示。就法律性質而言，通說認為投標屬于要約，因此應具備要約的條件并 發生要約的效力。所以，在投標文件送達招標人時生效，同時對招標人發生效力，使其取得承諾的資格。但招標人無必須與某一投標人訂約的義務，除在招標公告或投標邀請書中有明 確相反表示外，招標人可以廢除全部投標，不與投標人中的任何一人訂約。發生這種情況的主要原因有：(1)最低評標價大大超過標底或合同估價，招標人無力接受投標；(2)所有投標 人在實質上均未響應招標文件的要求；(3)投標人過少，沒有達到預期的競爭性。如何確定投標的有效期，一直有爭議。由于我國有關法律無明文規定，因此在實踐中便出現多種情況：有的到中標通知日止，有的到合同簽訂日止，有的到投標截止日后多少日止。我 們認為，為了明確招標投標各方當事人的權利義務，應明確規定投標有效期應至招標文件規定的一個有效日期止。這樣規定，有利于約束招標人在投標有效期內，抓緊時間，認真評定 ，擇優選定中標人。防止在評標和審批中舉棋不定，無休止地爭論和拖延，以保護投標人的利益。也有利于約束投標人在投標有效期內，保證不隨意隨意變更或撤銷投標。投標有效期的長短，由招標人確定，基本要求是要能保證在開標后有足夠的時間進行評標、上報審批、中標人收到中標通知。一般少則幾天，多則幾十天不等。投標生效后，遇有下 列情形之一，投標失效，投標人不再受其約束：(1)投標人不符合招標文件的要求；(2)投標有效期屆滿；(3)投標人終止，如死亡、解散、被撤銷或宣告破產等。關于定標，通說認為，定標是招標人從投標人中決定中標人。從法律性質上看，定標即招標人對投標人的承諾。但是，招標人的定標也可以是不完全同意投標人的條件，需要與中標 人就合同的主要內容進一步談判、協商。此時，招標只是選定合同相對人的方式，定標不能視為承諾。一般認為：為了保證競爭的公平性，開標應公開進行。開標后，招標人須進行評 標，從中評選出條件最優者，最終確定中標人。中標人之選定意味著招標人對該投標人的條件完全同意，雙方當事人的意思表示完全一致，合同即告成立。第六節 我國招標投標的領域1980年10月17日，國務院在《關于開展和保護社會主義競賽的暫行規定》中首次提出，為了改革現行經濟管理體制，進一步開展社會主義競爭，“對一些適于承包的生產建設項目和經營項目，可以試行招標投標的辦法”。1981年間，吉林省吉林市和深圳特區率先試行工程 招標投標，并取得了良好效果。這個嘗試在全國起到了示范作用，并揭開了我國招標投標的 新篇章。此后，隨著改革開放形勢的發展和市場機制的不斷完善，我國在基本建設項目、機械成套設備、進口機電設備、科技項目、項目融資、土地承包、城鎮土地使用權出讓、政 府采購等許多政府投資及公共采購領域，都逐步推行了招標投標制度。一、政府機關日常消費的招標采購隨著我國招標投標制度的廣泛推廣，一些地方開始了以招標投標為主要方式的政府采購日常消費的招標的試點工作，從此，政府招標采購在我國邁出了嘗試性的第一步。目前，政府采 購主要集中在辦公用品、公務用車及相關服務等日常消費性支出方面。——在深圳市政府于1997年11月以公開招標方式采購27輛公務用車，有7家汽車供應商參加 投標競爭，%，市財政因此節省資金70余萬元。該市1998年2月對城市綠化工程進行招標，有34家專業公司投標，結果兩家公司以低于預算價52%的價格中標 ，財政因此節省綠化開支155萬元。，節省資金近2 000萬元。——重慶市于1997年底第一次以公開招標的方式為市級行政事業單位統一采購65輛公務用車，成交額比原來財政預算安排資金節約350萬元，開支節約率達到20%；前不久該市又第二次 公開招標采購42輛公務用車，％。 ——此外，河北、北京、山東等其它一些省市也進行了政府采購招標的試點工作。從試點地區的情況看，招標采購節約率普遍為10%－15%，少數項目達到30%甚至50%。目前全國政府采 購金額估計在2000億元左右，若按10%的平均節資率計算，每年可節省采購資金200億元。二、國家重點建設項目招標對建設項目實行招標投標，是國家投資計劃實施中的一個非常重要的環節，是項目投資概算能否控制得住的一個關鍵措施。早在1984年，國家計委就與有關部門聯合發布了《建設工程 招標投標暫行規定》，此后又發布了《工程設計招標投標暫行辦法》(1985年6月)、《關于加強國家重點建設項目及大型建設項目招標投標管理的通知》(1991年2月)等，提出：建設 項目的設計、設備采購、施工除有特殊原因不宜招標外(要提前報經國家計委備案)，都要創造條件實行招標投標；可根據工程的性質、規模、復雜程度及其他客觀條件，分別采取公開 招標、邀請招標和議標等方式。1997年，國家計委在總結實踐經驗的基礎上，為加強重點建設項目的管理，制定并發布了《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規定》，提出 建設項目主體工程的設計、建筑安裝、監理和主要設備、材料供應、工程總承包單位以及招標代理機構，除有特殊情況或要求外，都應實行招標投標；并強調在條件允許下，建設項目 及其項目法人的確定、不涉及特定地區或不受資源限制的項目建設地點的選定、項目前期評估咨詢單位的確定，也應當通過招標投標進行。此外，在國家計委頒發的《關于實行建設項 目法人責任制的暫行規定》(1996年4月)、《國家重點建設項目管理辦法》(1996年6月)以及有關部門的有關招標投標規定中，也都對建設項目招標投標的有關程序及實體問題進行規 定。目前，國家建設項目招標投標工作已得到大面積推廣，并已取得了顯著的經濟和社會效益。如三峽、二灘、小浪底工程等重大項目，都是國家投資為主、關系國民經濟和社會發展全局 的大項目。這些項目采用招標投標，對全國固定資產投資的管理和投資效益的提高產生了重大影響。三、建設工程招標80年代初，我國率先在工程建設領域推行招標投標制，作為建筑業和基本建設管理體制改革的突破口，從此拉開了我國招標投標制度全面推廣和發展的序幕。1983年6月7日，原城鄉建設部印發了《建筑安裝工程招標投標試行辦法》，規定“凡經國家 和省、市、自治區批準的建筑安裝工程，均可按本辦法的規定，通過招標，擇優選定施工單位。持有營業執照的國營建筑企業和集體所有制施工單位，均可通過投標，承攬任務”。這 是建設工程招標投標的第一個部門規章，也是我國第一個對招標投標做出較詳盡規定的辦法 ，它的頒布的為我國推行招標投標制的奠基年，我國開始全面推行招標投標制。1992年12月30日，建設部發布了《工程建設施工招標投標管理辦法》，規定“凡政府和公有 制企、事業單位投資的新建、改建、擴建和技術改造工程項目的施工，除某些不適宜招標投標的特殊工程外，均應按照本辦法，實行招標投標”。這個規定對規范招標投標各方行為起了積極作用。上述各項政策法規的出臺，極大地推動了全國建設工程招標投標工作的開展。1984年，招標 %，1985年這個比例上升為13%，1986年為15%，1987年為1 8%，%，1989年為24%，%。1996年達到54%，個別省市如陜西、河北、江蘇等高達90%以上。我國對建設工程招標投標的日常監督管理主要通過全國各級建設工程招標投標管理辦公室進行的，這個管理辦公室為政府授權管理建設工程招標投標的事業單位，其基本管理職能為工 程報建、招標投標、建設單位資格管理、工程合同管理、發承包代理單位管理和市場行為的檢查監督，直至工程發包承包全過程的監督管理。目前全國絕大多數地級以上城市都建立了 的招標投標管理辦公室，據不完全統計，列入招標投標管理辦公室事業編制專職從事管理工作的人員近3000人。這些管理機構為推動我國招標投標工作起了重要的作用。全國目前已有21個省、自治區、直轄市人大頒發了《建筑市場管理條例》；有7個省、自治區、直轄市頒發了《建設工程招標投標管理條例》。在這些地方性法規出臺后，不少地方還 制定與之配套的規章和規范性文件，包括報建、招標代理、招標申報、招標文件及標底管理審查，開標、評標、定標、百分制評標等方面的管理規定，規范招標投標管理，減少工作的 隨意性。建立了以標底為基礎的投標報價體系。標底是依據全國統一工程量計算規則、預算定額和計價辦法計算出來的工程造價，是投資者對建設工程預算的期望值，也是評標的參考中準價。 標底需要經過建設系統的招標辦的審查，以保證其準確性和權威性。開標前標底是保密的，任何人不得泄露標底。為減少標泄密現象的發生。招標投標管理機構審定標底的時間是在投 標截止之后，開標之前。標底有一定的上下浮動范圍，在這個浮動范圍內投標報價有效，超出浮動范圍的投標報價無效。建立了以百分制為主體的評標定標辦法。我國大部分地區采用的是百分制評標辦法，即設立造價、質量、工期、信譽等若干指標，賦予每項指標一定的分值，逐項打分，得分最高者 中標。考慮到項目經理是工程的具體實施者，在項目實施過程中有著舉足輕重的作用，招標投標管理工作在強化對投標企業管理的同時，還建立項目經理檔案，考核項目經理的業績， 并將業績量化記分帶入百分制評標中，直接影響企業能否中標。考核項目經理的做法，從根本上解決項目層層轉包、多頭掛靠的的混亂現象，促使項目經理提高素質，提高工程建設管 理水平。除百分制評標法外，我國部分地區在技術簡單、利潤高的建設工程中開始實行合理低標中標法，取得了初步成功。四、進口機電設備招標與機械成套設備招標(一)進口機電設備招標我國的機電設備招標投標事業是改革開放以后逐步發展起來的。1985年為了深化流通體制改 革，改革機電設備進口管理工作，國務院決定開展機電設備招標工作，并批準成立了中國機 電設備招標中心。十多年來，全國機電設備招標系統進行了1萬多個項目的招標，進口設備招標150多億美元，平均節匯率在10%以上，國內設備招標50多億元，平均節資率15%以上， 取得了較好的經濟效益和社會效益，為改革開放和經濟建設發揮了重要作用。我國進口機電設備招標工作的發展，大致經歷了三個發展階段。第一階段是起步階段。1985 年中國機電設備招標中心成立后，一邊著手制訂招標工作的制度辦法，一邊批準組建了北京 、上海、天津、廣州、武漢、西安、重慶、沈陽八個中心城市招標機構。并選擇一些合適的項目，參照世界銀行等國際上的經驗和采購程序，結合中國的國情，在招標的程序和效果 方面進行試點，積累了一些基本經驗。二是進口機電設備國內招標的全面推廣聯合會。這個階段從1987年開始，提出了以下要求：凡國內建設項目需要進口的機電設備，必須先委托中 國機電設備招標中心下屬的招標機構在中國境內進行公開招標；凡國內制造企業能夠中標制造供貨，就不再批準進口；國內不能中標的，可以批準進口。三是開展國際招標階段。 隨著我國改革開放的進一步深入，我國在改革關稅、進口管理等方面采取了一系列重大舉措，明確要求機電設備招標要按國際慣例辦事。從1992年開始，中國機電設備招標中心帶領 各地招標機構逐步轉向國際招標，即對用戶所需進口的機電設備進筆公開的國際招標，公平對待國內外投標者，優者中標。1994年，我國對進口體制進行重大改革，除了大幅度降低 關稅外，還對非關稅制度進行了重大改革，將機電產品管理分為三大類：第一類是實行配額管理的機電產品；第二類是實行招標的特定機電產品；第三類是自動登記進口機電產品。對 特定機電產品，由國家指定的28家專職機構進行招標。我國機電設備招標工作經過十多年的發展，已經初步走向成熟，主要體現在以下幾個方面：一是建立了比較完善的制度辦法。1986年制定了《申請進口機電設備國內招標投標管理暫行 辦法》，1987年又做了補充規定。1993年發布了《機電設備招標投標指南》。明確了招標需遵循的原則、基本程序，提出了招標投標在與國際慣例相銜接中的指導意見。1996年11月， 國家經貿委頒布了《機電設備招標管理辦法》和《機電設備招標機構資格管理暫行辦法》。 (二)機械成套設備招標長期以來，我國建設項目的成套設備供應實行計劃發配制。改革開放以后，招標投標在設備成套供應中越來越占據重要地位。從此，我國成套設備招標投標工作經歷了三個發展階段 ：起步階段。我國建設項目成套設備招標投標工作起步于1984年。當時，上海市成套公司為上 海益民啤酒廠及浦東煤氣廠一期工程組織設備成套；北京成套局為華東啤酒廠組織設備成套 。兩家成套公司都借鑒世界銀行設備招標的做法，采取了打破地區、部門以及軍工和民用的界線，進行了招標擇優選擇，取得了很好效益。為此，原物資部成套管理局立即在9成套系 統推廣了上海、北京的招標經驗。1986年，又選定山西鋁石二期工程進行試點，將工程所需大型專用設