常熟市十三五規劃前期研究報告之一(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 內市場，企業的抗風險能力急速下降。而從事內貿的企業則適應了國內特有的營銷模式和管理規則，在開拓國際市場方面缺乏經驗和信心，同樣存在市場單一化，發展空間受到限制的問題。加劇了同質競爭和貿易摩擦。由于出口退稅等外貿優惠政策的實施，加劇了外貿企業在出口方面的同質競爭，同時，因為政策補貼導致產品的國外定價較低，尤其是在當前大多數發達國家經濟不景氣的緩慢復蘇時期，貿易摩擦數量大幅上升。二、改革思路積極推進內外貿一體化機制建設。以提升貿易發展質量，優化貿易結構，整合市場力量為導向，支持加工貿易企業開拓國內市場，大力發展跨境電子商務等新型貿易方式，推動本土企業拓展國際市場，加快推進內外貿融合發展，互動發展，增強以品牌、技術、質量、服務為核心的貿易競爭力。加快提升貿易便利化水平。結合“兩帶一路”等國家戰略，對接上海自貿區改革創新經驗，積極推行以“三個一”為核心的貿易監管便利化改革，不斷提升貿易便利化水平。三、創新舉措優化和平衡貿易結構。首先要平衡進出口結構，著力促進擴大進口。發揮好口岸進口功能，加快進口平臺建設，擴大常熟港在能源、紙漿、化工等領域的進口集聚，建設一批輻射周邊的進口集散地以及進口商品展示、交易中心和分撥、物流中心，促進對外貿易平衡發展。其次，推進加工貿易轉型升級，同時增強一般貿易競爭力。深入推進蘇州加工貿易轉型升級試點城市建設，轉型升級加工貿易。促進加工貿易產業鏈環節由加工制造向研發設計、分撥內銷、現代物流等價值鏈兩端領域拓展，促進加工貿易生產配套由國外進口向本土配套轉變，加工貿易市場由高度依賴國際市場向內外貿一體化轉變。推進加工貿易生產增長方式向先進技術制造、高附加值制造、自有品牌制造、綠色制造轉變。大力發展一般貿易，積極創建國家級汽車零部件出口基地，鼓勵骨干企業加快相關標準、認證的國際接軌，培育一批走向國際市場的自主品牌企業。大力發展服務貿易，探索建立與服務貿易特點相適應的口岸通關管理模式。著力培育以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭新優勢。創新貿易業態。依托“大數據、物聯網、移動互聯、云計算”等新技術，大力發展服務貿易，培育服務貿易新業態。重點發展跨境電子商務貿易。以常熟服裝城中服電子商務平臺為主要載體，利用“常熟服裝在線”平臺資源，積極拓展跨境電子商務貿易渠道。探索發展市場采購貿易，積極發揮常熟港、海關直通點等設施功能，完善電子口岸、國際貨運、物流配送體系等便利措施，實施服裝城“市場采購”出口分類通關改革。爭取推動常熟服裝城列入商務部第二批內外貿結合商品市場試點及“市場采購”貿易政策試點。提升貿易便利化水平。結合長江經濟帶建設、蘇南現代化示范區等國家戰略，全面對接上海自貿區，加快推進貿易監管制度創新與功能疊加，不斷優化貿易發展制度環境，更好地參與“一帶一路”建設，提升貿易便利化水平。做好上海自貿區海關項措施和檢驗檢疫便利措施在常熟的推廣復制工作；積極開展“一次申報、一次查驗、一次放行”以及“信息互換、監管互認、執法互助工作”試點工作。優化口岸通關工作流程，提高口岸通關工作效率。加強各類貿易便利化平臺建設、第三方服務的引進、培育和建設，構建市場化、社會化的貿易服務體系，發揮各類貿易促進機構和商協會的作用，為政府和企業間搭建好橋梁和紐帶。第六節 開發區一、主要體制機制問題開發區內經濟和社會事務一體化管理模式出現明顯弊端。常熟轄內開發區既履行著區內城市管理、社區管理的大量職能，同時隨著各級政府對農村工作的重視程度的加大，開發區內的農村社會事務管理的工作量也越來越大。區政合一的管理模式，一是大量的社會事務管理，影響了開發區經濟發展主要職能的發揮，如果遇到重要工作，人員統一調度，難以保證負責招商引資和社會事務的人員專職其事；二是開發區的主要職能是經濟發展，為集中力量完成經濟指標必然影響社會事務管理的力度、廣度和深度；三是各部門要求開發區像其他行政區一樣，參加統一開展的各種活動、各種檢查評比，導致管理服務職能延伸。開發區內經濟管理權限不到位。由于開發區在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發區管委會究竟能擁有哪些審批權、多大的審批權限，只能由各地自行把握，另外，常熟市開發區相當一部分經濟管理權限都是通過委托的形式賦予的，容易造成權責不清。原先賦予常熟市轄內開發區管委會的權限，被有關部門的行政規章和紅頭文件所強調的縱向集中管理所分解，一些原本下放的職能權限也逐步被上收。開發區內現有用人機制不活。常熟市轄內開發區各類編制未實行總量控制，而是根據發展情況適當調整。區內所有人員的人事管理采取身份管理的模式，未打破身份、編制性質界限。競爭激勵機制未有效建立，編制管理與人才引進的矛盾難以解決，目標考核難以落實到位，人員積極性難以調動。二、改革思路新常態要求推進開發區建設需要從追求速度轉向追求質量；由硬環境見長轉向軟環境取勝；同質競爭轉向差異化發展；由政府主導轉向市場主導。積極將開放型經濟發展融入國家六大戰略布局中，改革管理體制，擴大開發區自主權限。推進改革試驗，探索體制創新路徑；選擇市場化程度高、產業基礎好的開發區，圍繞體制機制、簡政放權等關鍵問題進行改革試點，探索開發區建設發展新路子。改革管理權限，主動下放行政審批權限。推行扁平化管理模式，通過授權、委托等方式，將規劃、土地、建設等關鍵審批權限下放給開發區。創新運行機制，煥發開發區內在活力。對開發區進行分類差異化考核評價，制定專項考核辦法，區別于縣區、鄉鎮考核。強化考核結果運用，建立機構規格和主要領導職級與開發區發展水平掛鉤的動態管理機制；完善薪酬體系，建立績效掛鉤競爭機制，形成能上能下、能進能出的人才激勵機制。三、創新舉措完善管理體制。根據將常熟開發區建成工業新城和國家級經濟功能區的定位，借鑒國內大多數開發區成功運營的經驗，進一步加快完善開發區管理體制。一方面調整機構設置。允許開發區作為體制機制創新的試驗區，探索行政管理改革，按照“精簡、統一、高效”的原則，科學合理設置開發區內設機構。另一方面理順開發區運營模式。為規范常熟轄內開發區體制機制，開發區的經濟運行（不含農村經濟發展）和社會事務管理應實行“兩分開”，農村經濟發展和具體社會事務由對應于管委會所設的辦事處負責，管委會一名副主任兼辦事處主任并進黨工委工作班子，其社會事務不通過開發區，直接與常熟政府部門對接。開發區管委會負責園區的投資、建設、管理和招商；常熟市政府在園區設辦事處（辦事處主任同時兼任開發區管委會副主任），負責園區范圍內的社會事務和開發建設的協調工作。開發區內經濟發展與社會事務的分開管理，有利于突出經濟發展主要職能的角色定位，同時保證區內社會事務管理的及時有效到位。規范管理權限。規范管理權限主要是賦予常熟轄內開發區管委會更多的社會經濟管理權力。解放思想，更新觀念，切實把開發區作為特殊的經濟區域，實行特殊的管理模式，賦予特殊的管理權限，給予重點扶持。按照“依法合規，能放則放”的原則，可以通過授權、委托等方式，將有關審批管理權和行政執法處罰權下放給開發區管委會，保證管委會代表政府在區內行使經濟管理權限和相應的行政管理職能，增強開發區自主管理能力，提高運行效率。激活用人機制。落實用人自主權，加強干部隊伍建設，為開發區建設提供人才保障。一方面是在常熟轄內開發區應實行靈活的用人機制，編制不作為重要的行政資源配置，僅核定少量的行政編制用于配備領導干部和引進高層次人才，并以年為一周期，每周期根據開發區運行情況核定總量（含行政編制總量和事業編制總量）。另一方面是對常熟轄內開發區內所有人員的人事管理，均實行“五制”管理，即身份檔案制、全員聘用制、崗位競爭制、以崗定薪制、績效考核制。區內人員原身份性質、編制性質、職務職級、職稱、工資標準均作為檔案保留。對人員實施崗位管理，既有利于形成人才能進能出、能上能下的用人機制，最大限度地配置好區內人才資源，充分調動人員的積極性，也有利于實施工作目標考核，建立科學的績效評價機制，充分體現以實績論英雄的理念，還有利于解決編制與人員使用的矛盾，特別是人才引進的矛盾，使開發區在用人上享有較大的自主權。第四章 城鄉一體發展體制改革一、主要體制機制問題缺乏推動城鄉產業一體化發展的體制機制。改革開放后我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，進入新世紀，強農惠農富農政策連續出臺，常熟農業快速增長，農民收入也逐步提高。但隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以采用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，農業生產的裝備化、信息化程度不高嚴重影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建統籌城鄉產業一體化發展的體制機制勢在必行。缺乏科學的城鄉利益分配機制。改革開放后，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，常熟城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，常熟的工農城鄉逐步走向協調發展。但由于多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局，從體制機制上推動農民增收渠道拓展，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。缺乏統籌城鄉基礎設施和公共服務建設和管理的體制機制。城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。改革開放以來，常熟城鎮化步伐不斷加快，但由于缺乏完善的城鄉一體化建設和管理體制機制，城鎮化發展中仍存在一些誤區和隱患。如過于重視城市的發展，周邊鄉鎮發展相對滯后，人口過于集聚于主城區，單中心城鎮形態導致教育醫療衛生等基本公共服務分布不均，主城區教育醫療衛生等基本公共服務資源雖相對較完備，但仍無法滿足人們的需求；而各鄉鎮的城鎮建設存在著發展滯緩、配套不全、特色不足的問題，城鎮人口吸引力小，集聚能力不足。鄉鎮的基本公共服務資源相對缺乏且層次偏低，難以保障廣大居民基本需求。農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足，已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。因而真正構建統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導現代生產要素流向農村、促進公共資源配置向農村傾斜、統籌城鄉基礎設施建設、推進城鄉基本公共服務均等化勢在必行。 二、改革思路十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，這是對城鄉一體化發展體制機制做出的頂層設計。以此為指導，以城鄉產業一體、城鄉利益分配、城鄉基礎設施、公共服務一體為重點，建立深化城鄉一體發展的體制機制改革，包括推動城鄉產業一體化發展的體制機制；科學的城鄉利益分配機制；統籌城鄉基礎設施、公共服務建設和管理的體制機制等，從制度上推進常熟城鄉一體體制機制改革。三、創新舉措首先，應著眼于建立健全推動城鄉產業一體化發展的體制機制，實現產業轉型與城鄉一體的聯動發展。推進產業布局一體化，創新農業經營體制，鼓勵發展合作經濟，大力發展農民合作社，扶持規模化、專業化、現代化經營，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力。促進城鄉各個產業互動發展，支持工商資本進入現代農業，構建工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，實現農業現代化和新型工業化、信息化、服務業現代化同步發展。建立有利于鄉鎮企業和民營企業快速發展的體制機制，包括地方金融信貸體制、投資管理體制、財政稅收體制、人才培育及人事管理體制等，以鄉鎮企業和民營企業的發育成長推動城鄉產業一體化發展。加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。其次，應著眼于建立健全科學的城鄉利益分配機制，實現經濟發展與城鄉一體的聯動發展。進一步構建和完善推動農業發展、農民增收和農村進步的體制機制，加快農業和農村經濟發展、拓寬農民增加收入的渠道。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主