農村金融制度中的信貸擔保物：困境及出路(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 法》上所稱之“不動產”，屬于集體所有；宅基地使用權則是農村村民在集體所有的宅基地之上所設定的用益物權，宅基地使用權設定后，農村村民對宅基地依法享有占有、使用、收益等權能。而我國《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”這里所謂“依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”應屬宅基地使用權人的使用權能。準此以解，宅基地使用權人根本沒有收益權能，它還是不是《物權法》上所規定的用益物權，則頗值懷疑。　　《決定》明確指出“依法保障農戶宅基地用益物權”，就是要“依法保障農戶宅基地依法取得、使用和收益的權利。逐步推行農村宅基地使用權的有償使用和流轉制度，發揮市場機制在資源配置中的基礎作用。”[17]由此可見，《決定》意在賦予宅基地使用權人以收益權能。《決定》同時指出，宅基地整理節約的土地在一定情況下可以轉為集體建設用地，該集體建設用地在一定情形下也是可以流轉的，這是否也為宅基地使用權的流轉留下了制度空間？目前各方面對此都很關注。如果這一問題不能解決，就難以避免農村集體以新村建設名義，侵犯農民宅基地用益物權，也難以避免地方政府以農村城鎮化為名，與開發商聯手，利用農民宅基地搞房地產開發等問題[18].　　《決定》為宅基地使用權制度的改革指明了方向，宅基地使用權流轉制度可謂指日可待。那種以目前農村社會保障不足而宅基地在一定程度上又起著社會保障功能為由而否定宅基地使用權轉讓的觀點是站不住腳的。農村的社會保障體系在現階段確實存在很多不足，《決定》也從逐步建立新型農村社會養老保險制度、著力完善農村最低生活保障制度、加快健全農村社會救助體系等幾個方面明確提出了加快健全農村社會保障體系的任務和要求[19]，但不應該也不可能通過限制宅基地使用權的轉讓來實現和改善農村社會保障狀況。正如有學者指出的那樣，以社會保障為由來限制宅基地使用權轉讓，會隱入邏輯悖論，不利于農村社會保障體系的逐步建立和完善[20].　　在允許宅基地使用權轉讓的情況下，宅基地使用權自然可以作為抵押財產，在農村信貸中充當擔保物。據統計，現在，全國兩億農戶，戶均100平方米，共計200億平方米的房產，按每平方米300元計算，農村房產市場將有6萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比率，就會吸引6000億元的貸款進入農村，為農民所用，這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用[21].　　（三）農村房屋是否可以抵押？　　在解釋上，農村房屋屬于《物權法》第180條第1款第1項所規定的“建筑物”，依法可以抵押，但《物權法》第184條第2項又同時規定，宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。如果允許農村房屋設定抵押權，抵押權的實現將使農民居無定所，影響社會的穩定，與國家的宏觀政策有違，由此可見，農村房屋不能作為抵押財產[22].這一解釋是基于“地隨房走”、“房隨地走”的土地與房屋同時抵押機制的邏輯推論。本文在此姑且不論宅基地使用權的流轉有望松動的情況，僅就目前我國制定法之上禁止宅基地使用權抵押的情形下是否允許農村房屋充當抵押財產展開討論。　　第一，農村村民對其合法建造的房屋享有所有權，已經得到我國《憲法》和《物權法》的確認，既屬所有權，農村村民則可以該房屋為其或第三人的貸款提供擔保，此為所有權權能的當然之理。如果在法律允許農村房屋轉讓的同時，又禁止農村房屋抵押，必將引起立法與執法上的混亂，違背法律的統一性[23].　　第二，我國《物權法》允許“建筑物”之上設定抵押權，而這些建筑物主要位于農村。如在解釋上只有城鎮居民可以以其房屋設定抵押權，農村村民不能以其房屋設定抵押，人為地限制農村村民進入統一的大市場，依其身份限制其財產自由，尚屬“從身份到契約”之前的階段，顯然違背物權法所堅守的平等保護原則，是對農村及其村民的歧視[24]，在一定程度上剝奪了農村村民以其房屋融資的權利。　　第三，以“地隨房走”、“房隨地走”的房地一致的管理模式否定農村房屋的單獨抵押，理由似嫌不足。有學者認為，農村居民所有的房屋可以設定抵押，但是農村居民用于建筑房屋的宅基地，依法不得抵押。所以，農村居民所有的房屋，可以單獨抵押。在農村居民的房屋上設定的不動產抵押權，其效力不及于該房屋占用范圍內的宅基地[25].土地與地上房屋同時抵押的立法本旨是維護“房、地權利主體相一致”原則。基于房屋與土地的天然聯系，為避免發生權利之間的沖突與摩擦，利于物的有序利用和社會秩序的穩定，房屋和土地在交易中必須共同作為交易的標的，不能各別對待，此即“房、地權利主體相一致”原則。該原則是我國房地產立法和實踐一貫堅持的基本原則。但在我國，房屋和土地分屬不同的行政機關管理，并受不同的法律調整，各有其不同的權利證書（實行房地合一體制的地方除外），在客觀上造成了兩者相互分離的現象。有學者即認為“我國現行制度，基于管理體制上的原因，系將土地和建筑分別作為獨立的財產。”[26]雖然本文作者不主張將兩者視為各別的財產，但將兩者分別抵押，只要解決“房、地權利主體不一致”的問題，從合理配置資源，促進資金融通，提高資源利用效率的角度，不僅是可行的，也是必要的。對于因承認上述分別抵押所可能引起的權利主體不一致的問題，可以參照《城市房地產管理法》第51條的規定進行處理。在允許宅基地使用權流轉的情形之下，只需在實現抵押權時將該房屋連同宅基地使用權一同拍賣或變賣給法律允許的受讓人即可，就變價款中屬于宅基地使用權的部分，抵押權人無權優先受償；如果仍然禁止宅基地使用權向本村村民之外的人流轉，上述抵押權實現之時，即應將設定抵押權的房屋連同其占有范圍內的宅基地使用權拍賣或變賣給本村村民，并就抵押的房屋部分的變價款優先受償。如此，分別抵押所可能引起的“房、地權利主體不一致”問題即可解決。　　綜上，即使在宅基地使用權的流轉未作政策調整的情況下，農村房屋亦可作為擔保物。對農村村民而言，房屋是其重要的不動產，在其財產總額中占據相當比重。如果不允許農村村民的房屋設定抵押權，農村村民的融資渠道必將受到重要影響。在浙江省湖州、溫州和嘉興等的農民房屋抵押貸款試點已經積累了一定的經驗。如溫州樂清農村合作銀行從2006年開始試點辦理農民自建房抵押貸款業務，將農民住房視同國有土地上的房產辦理抵押貸款。截至2