3減輕農民負擔的制度環境和制度創新(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 錢元，這樣按實際折算相當于農民每畝地要交糧斤。所以這次稅費改革試點的教訓好象比以前大多了。確實如此，在我們所設計的方案的實施過程中，一些試驗性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因為我覺得按照這個方案進行的試點改革最終結果不是一種稅費制度 的改革，而是一種稅費征收辦法的改革。而實際上只要涉及到征管辦法，就會存在一個誰來征管問題。不是還得依靠鄉村組織和鄉村干部嗎。鄉村干部在執行這個辦法的過程中，做了許多具體的工作，但是我們又沒有辦法天天去監督他們具體是怎么做的。在 第 9 頁 共 19 頁 稅費征收的過程中，為了各自利益，鄉里要 XX縣區里討價還價，村里要和鄉里討價還價。第一輪改革試點所取得的成果實際上背后有很多特殊的條件：稅費改革剛搞試點，各級領導比較重視，都在關心甚至監督它；有些領導為在第一輪搶到第一檔，所以敢于 “ 大動干戈 ” 地進行試點。但是一旦稅費改革試點的風聲過去了， 他們就會認為麻煩來了。所以說這個稅費制度改革應該叫稅費征管辦法的改革，它只對農民有收益，即把原來的三提五統和各種稅收加在一起向農民征收，對農民是有利的；但對地方政府是強迫性的，因為雖然對農民也有強迫性，但農民有逃避的辦法。這里，我們至少可以獲得這樣幾個方面啟示：第一，一種制度只對制度設計的某些人有約束力，對另外一些人沒有約束力的情況下，那么在執行的過程中肯定會出偏差；第二，對于一個已經設立制度規則的制度來說，如果哪一個執行者有試圖修改規則的權力，那么這個制度在具體執行的過程中肯定也會失靈。比如在上面的第二輪 改革試點中，縣鄉組織就把制度的規則給修改了。第三，如果制度對違反規則的人沒有一套有效的監督制約手段的話，恐怕整個規則就成了一種個別規則，一直到后來就流于形式了。 我們從年就開始搞這種稅費制度改革試點，實際上前一輪是減輕了農民負擔的；后一輪則隨著糧食價格的下跌，反而越來越重地增加了農民的負擔。近期的稅費改革從年開始國家就指訂了一個總體方案。首先是年在 XX 省搞試點，去年是在安徽、江蘇 第 10 頁 共 19 頁 兩個省搞試點，今年就擴大到了個省。這一方案的核心內容是：“ 三個取消、兩項調整、一項改革 ” 。 三個取消。一是取消 鄉統籌款；二是取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政性事業收費和政策性基金集資；三是取消屠宰稅。 兩項調整。一是調整農業稅政策；二是調整農業特產稅政策。 一項改革。改革村提留征收和使用辦法，即原來村級三項提留改為新的農業稅附加，然后在村一級增加了一個 “ 一事一議 ”法，就是村里有事，議一事做一事，并限制在 “ 一事一議 ” 收款時，每人每年最高不得超過元。 這個方案在安徽執行了三年，在江蘇執行了兩年。從執行的結果來看，我覺得，首先確實減輕了農民負擔，但是減輕的幅度并沒有象地方政府算得那么 高；其次，也在一定程度上也規范了農村稅費的征管，但是，我覺得它沒有可持續性。那么，如何看待和評價新一輪的農村稅費改革呢。我認為現在評價它可能有點為時過早，但在我看來這里面確實還存在很多值得思考和探討的問題。比如，通過這次稅費改革試點，鄉村兩級的收入都有較大幅度的減少，它們能否進行正常地運轉呢。一般地來講，鄉一級減少收入左右，村一級減少收入到左右，本來在稅費改革以前，他們收取的稅費就不夠開支，現在搞了稅費改革試點，又減少收入那么多，財政開支的缺口怎么辦呢。在我看來，鄉村組織能否 第 11 頁 共 19 頁 度過難關，主要取決于以下幾個因素 ： 一是中央、省等上級的財政轉移支付能否真正到位。比如，中央給 XX 省的轉移支付資金第一年是個億，第二年是個億，而XX 省的稅費改革則中途停了一段，最后不得不自己拿出個億進行 “ 自費 ” 改革。所以稅費改革能不能持續下去取決于這個問題，更取決于稅費制度背后存在的問題，即造成農民負擔重的其他制度性的根源問題。除非國家不收農民一分錢，把鄉級財政全包下來，否則，問題就難以得到根本的解決。 二是鄉村組織的運轉問題。隨著農村稅費改革的推進，鄉村組織的財力大幅度地下降了，鄉村組織的運轉實際上受到了很大的影響。 三是鄉鎮的五統籌問題。稅費改革以后，國家一方面明確規定取消五統籌的收費，但是另一方面卻又把五統籌的開支列入了鄉鎮財政預算。但事實上，有的地方政府已經把農民上繳的農業稅的絕大部分歸入工資專戶用來發工資都不夠，那么原來鄉統籌開支的五項內容的資金就更沒有著落了。我曾在安徽的一個縣調查時發現，該縣把全部的農業稅都用來發放鄉鎮干部的工資仍然存在四個月的缺口，甚至把中央轉移支付的資金拿過來也仍然有兩個月的缺口。 在新的稅費改革試點的方案中，計稅價格的問題是一個非常有意思的問題。在中央出臺的方案中， 農業稅費改革的內容是這 第 12 頁 共 19 頁 樣的：所謂的 “ 農民負擔 ” 就是讓農民交上年的前五年糧食畝均常產的 —— 這是一個產品的概念；農業稅附加占農業稅的，即。兩項加在一起就是占糧食畝均常產的。但是在地方執行這個方案的過程中，出臺了一個計稅價格。比如， XX省就是這樣執行的：先折扣一個計稅價格，理由是因為農民還種有經濟作物、高價值的農產品，綜合起來計算一個綜合價格。南部水稻區的計稅價格為元公斤實際上這個計稅價格要比市場價要高 —— 。農民應該交納的農業稅金額計稅單位常產 計稅耕地面積 計稅價格，這樣糧就變成錢了。那么，