5人大機關公文處理漫談(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 等兩個文種為人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。 不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規范性文件。這里結合實際重點講幾個問題。 第一，關于人大機關特有的兩個文種。先說法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的 立法范疇，無論是在制發程序、制作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機關公文有很大不同。有鑒于此，《國家行政機關公文處理辦法》《中國人民解放軍機關公文處理條例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規、規章排除在機關公文處理制度之外，而另行制定其他規定。如國務院專門制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。事實上，對于法、條例、實施辦法等“ 公文 ” 的創制，全國人大專門有《立法法》予以調整和規范，對有立法權的地方人大對制定和批準 “ 條例 ” （含地方性法規、自治條例和單行條例）也專門作出了規定。而且，法、條例、 實施辦法在制作程序上與《人大機關公文處理辦法》第五章的 “ 公 第 11 頁 共 23 頁 文辦理 ” 程序相脫節的，因為 “ 公文辦理 ” 一章僅規定了狹義類機關公文的發文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公布時必須與 “xx 令 ” 、 “ 公告 ” 等組合使用才能生效。再看代表建議、批評和意見。首先，從機關公文形成主體的角度看，機關公文形成的主體必須是機關法人，機關公文必須具備符合國家標準規定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權力機關的一名組成人員，并不具備機關法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，并不意味著代表了人大機關 法人的意圖。其次，從標準化的角度看，有關機關公文格式的國家標準，對公文的組成要素有嚴格的規范化要求，即一件公文必須由發文機關標識（發文版頭）、公文生效標識（印章）、版記等區別于其他類型文書的特定標志。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規范。第三，從發文程序看，《人大機關公文處理辦法》第五章規定了人大機關的發文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發等環節。作為公文形成主體的人大代表，在制發 “ 建議、批評和意見 ”時，難以按照上述程序進行操作。 第二，決議與決定的異同。 決議和決定是機關和組織對于某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關系看，它們都是下行文，制發機關必須是權力機關或領導機關。其次， 第 12 頁 共 23 頁 從行文內容看，它們都帶有決策性質，具有較強的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標題下面都加題注（用括號寫明于什么日期、經過什么會議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經過按一定程序召開的組織成員會議、代表會議或代表大會集體討論和表決通過。其不同之處有三：一是決策內容不同。 “ 決議 ” 決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執行黨的路線、方針、政策和有關重要法律、法規方面的大事，涉及到比較長遠重大的有關全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰略性和指導性的。 “ 決定 ” 是人大常委會日常工作性文件，涉及的內容比較單一、具體，主要是對人大和“ 一府兩院 ” 日常工作中的某些重大行動、重要問題所作出的決策、規范和安排，處置性和針對性較強。 “ 決議 ” 的內容重在統一思想和認識，旨在加強宏觀和戰略指導； “ 決定 ” 的內容重在行動，旨在安排落實。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對來說比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決 議受決策的內容所決定，又是在重要會議上作出的，而每次會議一般又在特定的時間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個方面，有關于機構設置、人事安排的決定，有政策性、法規性的決定，有關于某項重大工作安排的決定，有關于某個重大問題處理的決定，有關于某個重大事項、某個具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會議作為第三人稱進行敘述，多用 “ 會議聽取 第 13 頁 共 23 頁 了 …… 、審議了 …… 、會議指出、會議認為、會議強調、會議要求、會議號召 ” 等慣用語引起下文；而決定常在理由和內容兩部分之間用 “ 為此，特作如下決定 ” 之類的慣用語過渡。 “ 決議 ”是以會議名義發布的，而 “ 決定 ” 是以機關名義發布的。目前，XX 省人大根據實際內容，將決議決定分為兩類：一是批準類。這類決議決定內容較為簡明，起草工作簡易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規任務分工進行。二是重大事項類。這類決議決定主要針對某一方面的重大事項，起草工作要求較高。宜建立主任會議領導，秘書長辦公會議協調，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機制。根據常委會年度工作計劃，由承擔組織實施任務的專工委牽頭，抽調辦公廳、研究室有關同志參加，組成起草工作班子負責起草。在起草過程中，專工委側重內容和專業，辦公廳和研究室側重文體和文字，相互支持配合，取長補短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發文。如果決議決定事關全局，需要全社會知曉，面向廣大人民群眾，登報是最好的公布方式。因為這些決議具有普適性，屬于普發性文件，一經登報，問題就解決了，如果再去發文，則不僅行文對象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會作出的各項決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會和廣大人民群眾，登報之后也不需要再去發文。如果是就具體事項作出的決議決定，則登報之后可以根據情況再行發 第 14 頁 共 23 頁 文。如 省人大常委會批準杭州、寧波法規的決定，接受有關人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。 第三，關于審議意見。過去人們對審議意見的性質作用進行過廣泛的探討，但認識很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大期間的審議意見主要根據常委會簡報整理而成，由秘書長簽發，用辦公廳函件送交 “ 一府兩院 ” 辦理。 “ 一府兩院 ” 屆時會有一個類似答復性質的材料即辦理情況過來。這時的審議意見以說理為主、內容比較空洞，很少明確具體措施、沒有強制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機構之間文來文往。監督法出臺之后，審議意見有 了新的規定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個準則。省十屆人大常委會把 “ 一府兩院 ” 報告分為只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實等三大類型，每年圍繞重點工作提出 2 到 3 個審議意見（具體可操作），以常委會