新預算法解讀與預算管理應對(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 業務相關部門溝通與協調機制加強系統內部預算執行、政府采購管理等相關部門的溝通協調，優化業務流程，保障預算執行在各職能部門之間運行順暢。年初預算執行時應注意的問題：在預算年度開始后，如果本年的預算草案還沒有批復，應該參照前一年度的預算安排本年度的收支，待預算草案批復后執行本年度預算。五、預算資金的調劑《預算法》第七十二條各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規定辦理。該條款說明：（一）各部門、各單位的預算支出要按照原預算支出編制的分類口徑，辦理其預算支出。（二）如果存在特殊情況，需要進行預算資金的調劑，則必須按財政部門的規定辦理。【例如】在基本支出的日常公用經費中，辦公費、差旅費、會議費等之間發生調劑；在人員經費和公用經費，或者公用經費和項目支出間調劑等。《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》規定，預算執行中，預算資金的調劑按照下列規定執行：（1）同一部門的預算資金在同一功能分類科目下，人員經費在不同經濟性質分類科目間調劑的，或者公用經費在不同經濟性質分類科目間調劑的，或者項目支出在不同經濟性質分類科目間調劑的，由部門負責辦理。（2）同一部門的預算資金，人員經費或者公用經費在不同功能分類科目間調劑的，或者公用經費和項目支出間調劑的，或者項目間調劑的，或者人員經費增加需要從本部門其他預算資金調劑的，由部門報本級政府財政部門核準后辦理。六、年終決算與預算績效評價（一）年終決算 1．年終決算的內容部門決算，是指行政事業單位在年度終了，根據財政部門決算編審要求，在日常會計核算的基礎上編制的、綜合反映本單位預算執行結果和財務狀況的總結性文件。它反映了該預算單位一年的預算收支情況、年度預算完成情況以及其財務狀況。它是年度預算執行情況的評價依據，也是編制下一年度財務預算的重要依據。《部門決算管理制度》：第十條部門決算報表體系由四部分組成，具體包括：基礎數據表、填報說明、分析表和分析報告。第十一條基礎數據表主要反映部門收支預算執行結果、資產負債、人員機構、資產配置使用以及事業發展成效等信息，包括：報表封面、主表、附表和補充資料表。第十二條填報說明是對基礎數據表編報相關情況的說明，包括：部門基本情況、數據審核情況、年度主要收支指標增減變動情況以及因重大事項或特殊事項影響決算數據的情況說明等。第十四條分析報告根據分析表中反映的問題和收支增減變動情況進行分析，重點分析部門預算執行情況、資金使用情況、財務狀況以及單位主要業務和財務工作開展情況等。（1）決算報表主表、補充指標表內容主要包括：收入支出決算總表（各類收支與結余情況）、收入支出決算表、收入決算表支出決算表、支出決算明細表、基本支出決算明細表、項目支出決算明細表、項目收入支出決算表、人員與工資情況及財政部門規定的其他應上報的內容。（2）報表附注用于注明需特別說明的有關報表編制事項，主要包括：報表編制的基礎、依據、原則和方法，以及特殊事項說明和有關重要項目的明細資料。（3）報表分析說明報表技術說明：采用的主要會計處理方法，特殊事項會計處理方法，會計處理方法的變更情況和原因以及影響等。報表分析說明：基本情況，影響預算執行、資金活動的原因，經費支出、資金活動的趨勢，存在的問題。2．編制決算的依據與要求（1）法規制度依據 ①《預算法》 ②《預算法實施條例》 ③《部門決算管理制度》 ④《行政單位會計制度》 ⑤《事業單位會計制度》⑥《政府會計準則——財務報告準則》（未來）⑦《財政總預算會計制度》 ⑧其他（2）編制決算的相關要求《預算法》第七十五條編制決算草案，必須符合法律、行政法規，做到收支真實、數額準確、內容完整、報送及時。決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。【解讀】《預算法》第七十五條明確提出了編制決算的原則和方法。《預算法》第七十六條各部門對所屬各單位的決算草案，應當審核并匯總編制本部門的決算草案，在規定的期限內報本級政府財政部門審核。【解讀】《預算法》第七十六條提出了決算審核與辦理的要求。3．決算的編制與審核（1）決算的編制《預算法實施條例》第六十七條政府財政部門、各部門、各單位在每一預算年度終了時，應當清理核實全年預算收入、支出數據和往來款項，做好決算數據對賬工作。決算各項數據應當以經核實的各級政府、各部門、各單位會計數據為準，不得以估計數據替代，不得弄虛作假。《部門決算管理制度》第十七條行政事業單位應當在全面清理核實收入、支出、資產、負債，并辦理年終結賬的基礎上編制決算。①應當按照行政、事業單位財務會計制度規定及財政部門對部門預算的批復文件，及時清理收支賬目、往來款項，核對年度預算收支和各項繳撥款項。各項收支應當按規定要求進行年終結賬。②應當按照綜合預算管理規定，如實反映年度內全部收支，不得隱匿收入或虛列支出。凡屬本年的各項收入應當及時入賬，本年的各項應繳國庫款和應繳財政專戶款應當在年終前全部上繳。屬于本年的各項支出，應當按規定的支出渠道如實列報。③應當根據登記完整、核對無誤的賬簿記錄和其他有關會計核算資料編制決算，做到數據真實正確、內容完整，賬證相符、賬實相符、賬表相符、表表相符。（2）決算的審核①編制范圍是否完整，是否有漏報和重復編報現象。②編制方法是否規范，是否符合財務會計制度及部門決算的編制要求。③編制內容是否真實、完整、準確，決算報表表內、表間勾稽關系是否銜接，報表數據與單位會計賬簿數據是否相符，是否有漏報、重報、錯報項目以及虛報和瞞報等現象，部門決算紙介質數據與電子介質數據、分戶數據與匯總數據是否保持一致。④決算數據年度間變動是否合理，變動較大事項是否附有相關文件依據。⑤填報說明和分析報告是否符合決算編制規定。第四節績效預算管理的實施一、績效預算是現代預算管理模式（一）績效預算的含義1950年美國第一次對績效預算給出定義：績效預算是一種預算管理制度，它要求預算單位請求撥款時須明確闡述：1．所要達到的目標；2．為實現目標而擬定的支出計劃需要花費的資源；3．用哪些量化的指標來衡量其在實施計劃支出過程中取得的成績及工作完成情況。此定義說明：績效預算要求政府的每筆支出必須符合績、預算、效三要素的要求。績是指申請撥款所要達到的具體目標。預算是指業績預算，即公共勞務成本，具有明確量化的標準。效是指業績的考核，包括量和質的雙重標準。（二）績效預算管理的提出 1．大勢所趨隨著政府公共支出的逐年增加，如何進一步提高財政資金的使用效率和效益，已成為中央關切、社會關注、群眾關心的問題，國際上通行的做法就是預算績效管理。績效預算的產生是化解財政資源需求的無限性與公共產品和服務供給的有限性之間矛盾的結果。績效管理就是以目標結果為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心、以公眾滿意為標準、以提高政府執政能力為根本出發點的現代預算管理模式。績效預算就是把預算資源配置與行政目標及其績效的提高緊密結合的預算管理模式。績效預算發源于西方國家。70年代，隨著新公共運動的興起，西方國家為解決財政困境和社會對政府服務需求不斷擴大的矛盾，開始進行了傳統預算模式的改革，產生了績效預算。目前，世界上的發達國家在不同程度的實施了績效預算，并形成了不同的發展模式。有些國家并以法律的形式提出了政府預算要實施績效管理。如美國1993年頒布了《政府績效與結果法》，英國1997年頒布了《地方政府法》，澳大利亞議會1997年通過了新的《公共服務法案》和《財務管理與責任法案》等法律。實踐證明，績效預算所倡導的“效率、績效”理念符合預算制度改革發展的趨勢和方向。2．水到渠成自21世紀以來，無論是黨的歷次中央全會提出的會議精神，還是政府陸續出臺的改革政策，都在推動績效預算在我國政府預算管理的應用。黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，多次強調要深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，黨的十七屆二中、五中全會又提出“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”“完善政府績效評估制度”。十一屆全國人大會明確提出，要進一步加強預算績效管理，健全支出績效考評機制，提高資金使用效益。2011年國務院批準成立政府績效管理工作部際聯席會議，負責指導和推動政府績效管理工作。近年來各項法規、制度的出臺，不斷推動著我國預算制度的改革以及績效預算實施。而新《預算法》的出臺終將“績效”入法，標志著我國預算從傳統的分配式預算向績效式預算的歷史性轉變，以績效為導向的預算機制正式建立。（1）審計署公布的《20062010年審計工作發展規劃》將“全面推進效益審計，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果”作為審計工作的主要任務。（2）《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）2009年出臺，2011年4月2日修訂。（3）《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）2011年7月5日發布。（4）《預算績效管理工作規劃（20122015年）》（財預〔2012〕396號）2012年9月21日發布。（5）《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）2013年4月21日發布。（6）《經濟建設項目資金預算績效管理規則》（財建〔2013〕165號）2013年4月23日發布。（7）2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預算法》。首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為中國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了堅實的法理基礎。（8）《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）2014年10月08日發布。二、績效預算管理的原理（一）績效預算管理相關概念 1．績效與預算績效“績效”一詞最初來源于企業，其英文“Performance”，意為“履行”“執行”“表現”“行為”“完成”，在管理學中被引申為“成績”“成果”“效益”。從不同角度，對“績效”的理解也有所不同，概括來說，“績效”就是個人、組織、政府等通過努力和投入所形成的產出和結果，以及產出和結果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情況。從本質上講，效益、效率和效果都是從資源投入與產出關系的角度描述資源配置所處的特定狀態，但對衡量“預算績效”而言，它們又都是其中的一個方面。可以用“3E”描述“預算績效”：一是“經濟性”（Economy），是成本與投入的關系，是指以最低費用取得一定數量和質量的資源，即預算支出是否節約；二是“效率性”（Efficiency），是投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者以一定的投入取得最大的產出，即是否講求效率；三是“效益性”（Effectiveness），是產出與目標的關系，是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，即是否達到目標。2．績效預算績效預算是按績效目標和成本計算的政府資金供給計劃。是按照績效思想和原則編制并包含清晰的事業發展計劃和明確的支出績效目標、績效指標的預算。績效預算由績、效、預算三個要素構成。“績”是指財政支出所要達到的目標；“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績；“預算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額。其本質就是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎上確定績效目標，編制績效預算，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業績和完成工作的情況。績效預算關注的不是預算的執行過程，而是執行的結果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么？因此績效的衡量是實行績效預算的基礎。3．預算績效管理（1）預算績效管理的內涵①預算績效管理的本質仍是預算管理，是利用績效管理理念、績效管理方法等對現有預算管理模式的改革和完善。②預算績效管理的主線是結果導向，即預算的編制、執行、監督等，始終以年初確定的績效目標為依據，始終以“績效目標實現”這一結果為導向開展工作。③預算績效管理的核心是強化支出責任，“用錢必問效，無效要問責”，不斷提高財政部門和預算部門的支出責任意識。④預算績效管理的特征是全過程，即績效管理貫穿于預算編制、執行、監督之中，實現全方位、全覆蓋。⑤預算績效管理的表現形式是四個環節緊密相連，即績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果應用的有機統一，一環扣一環，形成封閉運行的預算管理閉環。⑥開展預算績效管理的目的是改進預算管理，控制節約成本，優化資源配置，為社會提供更多、更好的公共產品和服務，提高預算資金的使用效益。⑦預算績效管理的定位是政府績效管理的重要組成部分，屬于政府績效管理的范疇，在政府績效管理的整體框架下展開。（2）預算績效管理的特征是以“預算”為對象開展的績效管理，也就是將績效管理理念和績效管理方法貫穿于預算編制、執行、監督的全過程，并實現與預算管理有機融合的一種預算管理模式。預算績效管理強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。預算績效管理就是一種以支出結果為導向的管理模式，通俗的講就是政府公共資金投入與支出效果的比較，實際上就是解決三個問題：①該不該投入公共財政資金做這項工作。②花多少錢做這項工作。③財政的投入是否值得。這三個問題分別對應著預算績效管理的三個主要內容，即績效目標、績效預算和績效評價。（二）預算績效評價方法績效評價方法是指用于分析績效數據，得出評價結論的各種經濟分析、評估和評價方法。績效評價的方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。績效評價方法的選用應當堅持簡便有效的原則，根據評價對象的具體情況，可采用一種或多種方法進行績效評價。1．因素分析法是指將影響投入（財政支出）和產出（效益）的各項因素羅列出來進行分析，計算投入產出比進行評價的方法。很多公共項目都用到因素分析法，通過不同因素的權重評比，進行綜合評分。2．最低成本法 也稱最低費用選擇法。該方法只計算