保險消費者權益保護問題研究(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 極其復雜的金融衍生產品具有信息不透明、不對稱性和交易的高杠桿性、高關聯性特點。由于我國現有的法律對金融機構信息披露義務及法律責任規范不足，銷售人員在賺取更多傭金利益推動下，往往有意識或無意識地對消費者隱瞞產品可能的風險，片面夸大收益，金融消費者無法掌握其產品的相關信息。同時，由于國內對金融消費者金融方面知識普及教育的速度遠遠落后于國際金融產品和服務方式創新的速度，造成大部分的金融消費者的金融知識貧乏，風險意識淡薄。所以即使他們掌握了這些信息，他們也不具備理解這些信息真實含義的能力，他們更容易迷信權威，盲目購買由跨國金融機構所謂“高級理財師”所推薦的各種風險性極高的金融衍生產品，導致巨額虧損從而引發了大量的交易糾紛。例如，2007年香港投行出售的KODA①高達1 000多億美元（香港當年的GDP才1 600億美元），其中一半以上合約賣給了內地投資者，特別是民營企業家和企業高管群體，使得他們的數百億美元財富化為泡影。再例如，花旗、渣打等外資銀行的QDII類理財產品在金融危機發生后出現全線虧損事件，暴露出“產品風險提示不足”等侵害消費者利益的問題。加大金融消費者與金融機構信息不對稱的又一原因是我國金融消費者很難獲得提供服務的境外金融機構的信用信息。國外金融消費者一般可以通過企業征信②系統或者是征信機構的評級評分服務獲取金融機構的信用信息。由于國內企業征信系統不完善以及征信機構規模小，評級等增值業務開展不多，我國金融消費者獲取金融機構信用信息難度大。已經建立的具有一定規模的企業征信數據庫并沒有反映金融機構信用信息數據。國內的企業征信數據庫主要有三個：一個是由中國人民銀行牽頭建立的銀行企業征信數據庫，這個數據庫主要收集了借款企業的基本信息、信貸業務信息及社會公共信息，它主要反映企業信貸行為記錄；另一個是由商務部建立的企業征信系統，這個系統主要收集外貿企業注冊及其在經營運作過程中所產生的各種信息資料，主要反映外貿企業經營行為記錄；還有一個是由國家發改委建立的企業征信數據庫，這個數據庫主要是通過各地信用公司采集本地的信用數據，主要反映國內企業經營行為記錄。可見國內三大企業征信數據庫都沒有反映金融機構信用信息記錄。因此，我國金融消費者很難通過企業征信系統獲取金融機構的信用信息，他們通常是通過自己長期接受金融機構服務的經歷以及與周圍朋友、同事的溝通了解他們對金融機構的評價等方式獲取金融機構的信用信息。不過當提供服務是跨國金融機構時，這些方式就失靈了。由于跨國大型金融機構進入國內的時間不長，其服務對象僅限于國內最高收入階層，而不是普通的老百姓，所以很難通過溝通獲取信息；又因跨國金融機構進入我國的時間并不長，由自身長期接受服務獲取經驗的信息渠道也行不通。因此，當跨國金融機構對消費者提供虛假信息，讓其承擔過量風險或者甚至存在欺詐行為時，金融消費者由于信息高度不對稱無法識別。（二）金融全球化加大了金融監管的難度越來越多的跨國大型金融機構涉足跨行業、跨市場的金融衍生產品，以金融衍生產品為代表的金融創新作為資產價格、利率、匯率及金融市場反復易變性的產物，它反過來又進一步加劇資產價格和金融市場的易變性，由此產生的風險也越來越多，金融衍生產品的風險轉移機制與不斷延伸的金融產業鏈進一步加大了金融監管的難度。對這些金融衍生產品需要從更廣闊的視角和更多樣化的手段來監管，我國對金融衍生產品監管經驗不足，監管準則嚴重滯后于金融創新的速度，造成了金融衍生產品領域的監管大量空白，監管漏洞多，難以防范其對金融消費者帶來的風險。我國還沒有專門的《金融衍生品交易法》或類似法規，并且近年重新修訂的《人民銀行法》、《商業銀行法》、《公司法》等法律以及新的破產法草案也沒有對金融衍生品交易給予應有的關注。迄今為止，我國對金融衍生品法律層面的關注僅限于2005年10月通過的新修訂的《證券法》，它對金融衍生品交易新增的規定則是只言片語的概括。我國對金融衍生品交易的規范主要散見于監管部門的各種通知、暫行辦法等行政規范性文件中，法律效力層次低，根本無法有效監管這些跨國金融機構以私人銀行方式向國內金融消費者提供大量風險性極高的金融衍生產品。（三）金融全球化使金融消費者維權的成本大大增加由于沒有對金融消費者權益進行專門立法，我國對金融消費者的保護只能參照《消費者權益保護法》，但是這部作為我國消費者保護的基礎立法并沒有將金融消費者列入保護范圍；其他已有的金融立法對金融消費者權益保護往往只有一些原則性的規定，而對金融消費者應當享有的各種權利，如交易安全權、知情權、公平交易權、人格尊嚴和金融隱私權等缺乏明確細致的規定。比如，《商業銀行法》將“保護存款人和其他客戶的合法利益”與“商業銀行的利益保護”簡單地并列在一起，沒有強調處于相對弱勢地位的金融消費者利益保護的特殊性，也沒有對產生糾紛如何處理列入其中。目前也沒有一家監管機構明確承擔和履行金融消費者保護職責，處理消費者與銀行之間的投訴糾紛，主要依靠銀監會2007年下發的《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》進行協調處理，投訴平臺與聯動機制都不完善，因此，大量的金融消費者在權益受到侵犯后往往直接訴諸司法途徑。由于司法訴訟容易激化金融機構與消費者之間的對抗，極容易損害金融機構的聲譽，因此，法院在受理、審理和執行這類案件時有諸多顧慮，往往較為謹慎，最高人民法院發出的爭議頗多的“三暫緩”、“三中止”通知都是針對此類案件的，這就造成金融消費者采用司法途徑保護自己權益時，存在訴訟周期長、訴訟費用高、立案難、舉證難和執行難等問題。金融全球化后，當提供金融服務的對象是跨境大型金融機構時，金融消費者通過司法途徑維權的成本就更高了。【關鍵詞】問題,研究,保護,消費者權益,金融,加強，綜上所述，金融全球化進一步惡化了我國金融消費者權益保護：加劇了金融消費者與金融機構之間信息不對稱，提高了金融監管難度；增加了金融消費者維權的成本，從而使金融消費者保護不足的矛盾更加突出，這與穩定我國金融業發展的目標相矛盾，長此以往不僅損害了金融消費者的合法利益，還會破壞金融業賴以生存及發展的基礎，進而影響我國金融體系的穩定性。因此，研究如何在金融全球化背景下加強對我國金融消費者的保護成為當前迫切需要解決的問題。二、國外加強對金融消費者權益保護的改革措施與啟示金融全球化背景下，金融創新浪潮的推進和金融衍生工具以及大型金融控股公司的廣泛出現要求從更廣闊的視角和多樣化的手段來進行金融監管。金融危機后各國紛紛加強了對金融消費者權益的保護。Taylor（1995）的金融監管的“雙峰”理論受到熱捧。雙峰理論認為金融監管最主要的目標有兩個：一是從維護金融機構穩健經營和金融系統穩定以防止系統性金融危機或金融市場崩盤出發，針對系統性風險進行審慎性監管；二是從保護中小投資者和消費者的利益出發，對金融機構機會主義、道德風險和逆向選擇等行為進行監管，以防止欺詐行為的發生。美國在原有的金融穩定委員會基礎上專門設立了一個保障金融消費者合法權益的“消費者保護委員會”（Consumer Protection Commission）。2009年10月美國眾議院通過了《華爾街改革和消費者保護法案》，計劃成立消費者金融保護署（CFPA），將目前分散在美聯儲、證券交易委員會、聯邦貿易委員會等機構的監管職權集中到消費者金融保護署，致力于保護美國金融消費者免受不公平金融產品和金融服務的濫用。該機構將擁有與其他監管機構同樣的權力，包括制定規則、從事檢查、實施罰款等懲戒措施，CFPA的具體職責包括：負責在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護消費者利益，防止各種損害消費者權益的行為，制止“不公平的條款和交易”，要求所有放貸人必須向借貸人提供標準、簡單的貸款合同，確保消費者獲得清晰全面的信息，并將對條款復雜的貸款要進行嚴格的審查。由于金融消費者涉及面很廣，該機構可以監管各類銀行和非銀行機構，包括所有資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介，并且可以獨立制定監管條例并監督實施。英國的金融服務局（FSA）③負責監管各項金融服務，FSA的四大監管目標之一就是“確保消費者得到適當水平的保護”，將是否有效保護金融消費者納入對金融機構評價的重要指標。FSA肩負金融消費者保護職能，并對因金融機構破產而蒙受損失的消費者提供賠償，向消費者提供咨詢服務、出版金融消費者刊物和開展消費者調查。早在2001年6月，FSA就實施了“公平對待消費者計劃”（TCF），要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況。同時FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。2005年5月，FSA發布《關于金融服務投訴指引》，詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構投訴的主要情形。2006年10月，FSA出臺了新的金融機構《業務原則》，其中確定11條原則作為金融機構是否符合監管標準的依據，這11條原則中涉及消費者權益保護的就有5條，如“有義務向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息等。目前TCF是FSA對零售金融產品的監管導向，將TCF納入整個監管框架，要求金融機構在2008年底滿足要求。2009年TCF還被納入英國金管局的ARROW評級內容。FSA特別重視對事后投訴處理的信息披露以及消費者賠償。對一些采取高壓銷售策略、不能公平對待消費者的公司進行懲罰甚至關閉。以澳大利亞為代表的新興經濟體更是嚴格按照Taylor的“雙峰”理論成立了審慎監管局（APRA）、證券和投資委員會（ASIC）兩個金融監管機構。APRA負責維護金融體系的安全穩定并被賦予廣泛的監管權力，它對所有的金融機構進行審慎監管，負責制定銀行、保險、養老金等金融機構的審慎經營標準，以應對可能出現的各種金融危機，在必要的時候甚至可以直接接管問題金融機構；ASIC主要負責對公司和金融市場實施監管，負責在退休金、保險金、保證金領取和社會信用方面的消費者維權，負責保護金融領域的消費者利益和市場誠信建設。這樣的體制架構，使得保護金融消費者權利的機構既具有了完整性，又能夠同審慎監管分級并行，互相監督，互相制衡。澳大利亞政府還專門成立了消費者金融知識委員會和全國金融知識基金會，旨在推動金融常識的普及，提高全民金融知識水平，貫徹政府“讓國民有機會更好地管理自己的金錢”的承諾。此外，各國還加強了對金融衍生品的監管以及監管的國際合作。美國通過的金改法案特別強調了對場外交易OTC的衍生產品和資產支持證券等產品監管，重要內容包括：將大部分場外金融衍生產品移入交易所和清算中心；要求銀行將信用違約掉期CDS等高風險衍生產品剝離到特定的子公司（但銀行可保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品）；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求；為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險，要求發行人必須將至少5%的風險資產保留在其資產負債上；加強對高風險的非銀行金融機構監管，例如對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構，要求其在SEC登記，披露交易信息并定期接受檢查；而對于銀行類的金融機構，主要通過發達的私營征信機構的信用評級等方式向消費者提供其信用信息。盡管危機后，各國都進一步加強對金融衍生品監管，不過由于各國對金融母子公司之間的監管仍然存在巨大差異，跨境的大型金融機構，例如一些全能銀行還是極有可能通過母子公司之間進行前后臺隱性配合，以“前臺拆分，后臺集團化”模式實現實際上的綜合經營，將其業務涵蓋到十分廣泛的領域，可以跨越信貸市場、結構化工具市場、交易市場、衍生工具市場等市場和交易環節。因此，越來越多的國際組織倡議監管的國際合作。G20金融峰會提出在全球范圍內建立統一的流動性資本監管的標準；新近成立的金融穩定論壇己經成為協調各個國際金融監管機構的重要協調者；巴塞爾銀行監管委員會（監管銀行）、國際證監會組織（監管證券）、國際保險監管協會（監管保險）、獨立審計機構國際論壇（監管審計）四個監管機構形成了全球重要的金融監控組織。它們與其他金融監管機構和國際組織一起共同推動監管的全球合作。美國的金改法案也建議加強對跨國金融機構的監管，提高對能引發系統性風險的大型金融機構的監管標準，并且建議金融穩定委員會和各國監管部門按照G20倡議，通過建立和持續發展監管的聯席會議，加快改進全球金融機構跨境危機處置程序，并敦促各國監管部門改善信息共享制度安排。在實踐上，歐美等國已經對一些大型跨境金融機構采取了監管團制度，由金融機構的母國作為監管的主導者，其他東道國監管機構共同監管的方式。上述各國及國際組織的改革措施對我們加強對金融消費者權益保護具有重要的啟示意義，盡管我國加強對金融消費者保護時，不能脫離具體國情和面臨問題的特殊性，但我們仍然可以從中汲取消費者保護的規則和經驗。例如設立獨立的金融消費者權益保護機構、加強對金融衍生品的監管以及監管的國際合作等做法。筆者在上述經驗基礎上，結合我國金融消費者所處環境的特殊性，就如何加強對我國金融消費者權益保護問題提出幾點建議。三、全球化背景下加強對我國金融消費者權益保護的幾點建議（一）由健全企業征信系統著手，優化我國的金融生態環境國內金融業的發展主要以銀行為主導，且銀行業的集中程度較高。我國的征信系統傾向以公共征信系統建設為主，私營征信機構少且規模較小。因此，對金融機構信用信息的提供難以依靠私營征信機構的信用評級提供。可考慮由人民銀行、銀監會、證監會、消費者協會牽頭建立一個專門針對金融機構信用的信息數據庫。對金融機構的信用信息進行采集主要側重于是否采用相應措施加強對金融消費者的保護，采信范圍應該至少包括：一是在境內經營的金融機構（包括跨國金融機構在中國設立的分支機構）過往銷售產品的情況，包括金融機構銷售環節的市場行為是否符合監管要求，金融機構是否有按照監管機構要求加強售前階段、銷售過程中及售后的信息披露。關于產品的說明要求簡潔、易懂，要說明在市場雙向波動的情況下可能的損益。同時在銷售產品價格出現大幅波動時可能出現的損益、產品條款的變更等情況是否提前通知投資者，盡到告知義務。二是境內經營金融機構對消費者投訴的信息披露及處理方式。金融機構是否按照監管機構要求對消費者投訴信息及投訴處理進展進行及時的披露，并且對于金融機構對消費者投訴的處理，比如修正錯誤，加強說明以及及時賠償，等等。建立一個金融消費者投訴數據庫，為今后監管規則的制定、改革提供參考。三是境內經營金融機構是否曾經出現過對消費者的欺詐案件及其監管機構和法院對其的處罰與判決以及最終賠償情況。四是境內經營金融機構是否對消費者進行必要的教育。這個數據庫要較全面地反映金融機構在信息披露方面是否盡職，業務操作是否規