公共管理學mpa復試重點(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并 16 不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。 內部性問題。公共組織為了進行起內部的管理，需要發 展它們的標準或規則，這些標準或規則即內部性，即用來評估機構的運行和機關人員的行為。正如外部性因素對市場經濟的影響一樣，內部性也同樣影響著政府。內部性意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計算。造成政府失靈的核心是其內部性。內部性具體表現為預算增長、大機構規模、控制信息使用使之轉化為有價值的產品或權利。 政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機構，是名副其實的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。 另一種分配的不公正。由政府活動產生的分配不公平，通常不是集中在收入或財富上，而是 集中在權利或特權上。由于政府的公共政策本質上涉及到價值和權利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權提供了機會。 尋租。尋租是指在某種政府保護的制度環境中，個人尋求財富轉移的活動，或者追求非生產性利潤的活動。尋租行為的結果是導致社會資源的浪費。 政策執行的無效率。在實踐中，由于各種因素的存在導致公共政策不能達到預期目標，而導致政府的無效率。 所有制殘缺。 “所有制殘缺 ”這個概念是由產權經濟學家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來確定 “完整的 ”所有制權利束中的一些私有權的刪除。國家干預是 造成產權殘缺的根源，管制導致所有權的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。 從以上方面來看，政府干預的制度和機制，正如市場機制一樣，在許多方面是笨拙的，政府干預本身也可能是不奏效的。認識到這一點，對于政府治理是十分重要的。 第六節 矯正政府失靈和市場失靈的策略 （一） 市場的自由化、促進化和活潑化 17 市場的自由化是指政府對已經存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運用。 市場的促進化是指原本的市場機制不存在或者失靈，即沒有價格機制能夠促進有效的交易，政府提供價格 措施，使市場機制發揮作用。 市場的活潑化是指對財貨的重新分配。 （二） 誘導機制與政策 誘導機制主要包括以下手段： 1 供給面的賦稅手段 2 需求面的賦稅手段 3 供給面的補助手段 4 需求面的補助手段 （三） 政府管制 : 管制政策與機制是政府利用法規來規范人們的行為，以期符合政府的要求。 （四） 非市場的供給機制與政策 政府以非市場供給的方式主要包括兩種： 1 政府直接供給 2 政府間接供給 （五） 社會保險及社會救助機制與政策 第四章 公共部門戰略管理 第一節 公共部門戰略管理的性質 （一）戰略與戰 略管理。戰略一詞，最早起源于軍事領域，意指贏得戰爭勝利的目標。在一般管理領域，戰略就是一個組織的總目標，它涉及到一個時期內帶動全局發展的方針、主要政策與任務。從某種程度上講，戰略是運用和管理所有資源達成目標的藝術。 對戰略管理，人們認識的角度也不盡相同，有的學者從過程論的角度去界定戰略管理，有的則從戰略決策的角度界定戰略管理。一般而言，戰略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發展能力、解釋環境，以集中組織的努力，達成目標之行為。也 18 可以被界定為：制定、實施和評價使組織能夠達成目標的、跨功能決策的藝術或科學。要注 意區別戰略管理與非戰略管理、戰略規劃、功能管理的區別。 （二）戰略管理的基本特征。 戰略管理是未來導向的。戰略管理為組織未來的發展設立愿景、規劃藍圖。 戰略管理著重于較長遠的、總體的謀略。 戰略管理是一個組織尋求成長和發展機會及識別威脅的過程。戰略管理的一個基本宗旨就是利用外部機會和化解或回避外部威脅。 戰略管理是直覺和理性分析的結合。 戰略管理是持續性與循環型的過程。 戰略管理是前瞻性思考和由外而內的管理哲學。 （三）公共部門重視戰略管理的原因。戰略管理原本在私人部門的管理中受到重視，自 20 世 紀 80 年代以來，戰略管理的問題越來越受到公共部門的重視。之所以如此，乃是出于以下方面的原因： 更加復雜和不確定的環境。 公共部門角色的變化。自 20 世紀 80 年代以來， “大政府 ”的觀念受到越來越多的質疑，相反， “小政府 ”則越來越得到認同。政府角色發生了變化，既要成為領航者而非劃槳者，因此，戰略規劃的作用更加重要。 國際化和國際競爭力的挑戰。 公共利益的挑戰。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長期利益與短期利益。這就是說，改革管理者要有系統觀、整體觀、和長期觀。 第二節 公共部門戰略管理過程 戰略管理可以視為一種客觀、邏輯和系統的過程和步驟。它主要包括以下四個環節： 環境分析。環境包括一般環境和具體環境。前者是指社會的、一般的或宏觀層面的力量；后者指對公共組織的決策、管理發生直接影響的力量或因素，包括組織內部的環境。環境分析的主要任務在于運用系統思考去識別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環境系統，進行掌握公共部門內部的優勢與劣勢，了解外部的機會和威脅。 戰略規劃。戰略規劃是在環境分析的基礎上研擬戰略的過程，也就是將戰略意圖 19 轉化為戰略決策的過程。 戰略實施。戰略實施是建立和發展行 動的能力和機制，將戰略構想轉化為現實績效的過程。 戰略評估。戰略是監控戰略實施，并對戰略實施的績效進行系統性評估的過程，從戰略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機制。戰略評估的結果可以作為調整、修正，甚至于終止戰略的合理依據。它主要涉及幾個方面的活動：檢查戰略基礎，以了解構成現行戰略的機會與威脅、優勢與弱點等是否發生變化，發生了何種變化，因何發生變化；衡量戰略績效；戰略的修正與調整。 戰略管理是一個過程，但這個過程并非形式主義的、呆板的特定安排或過于正式的。戰略管理的作用在于促進公共部門不斷的變革和學習 ，以適應社會的發展。所以要使戰略管理過程盡可能地簡單和非程式化，要消除過于專業和神秘的計劃術語。 第三節 公共部門戰略規劃與戰略管理 （一）戰略規劃的性質。戰略規劃是組織在分析和解讀環境的基礎上，產生組織戰略的過程。一般而言，戰略規劃所處理的議題和一般政策規劃的議題是存在差異的。戰略規劃的議題具有三個基本屬性：稀少性、重大性、指導性和長遠性。戰略規劃的結果是形成組織的戰略計劃，一般來講，一個好的戰略計劃包括四個方面的內容：戰略范圍、戰略部署、戰略應該說明本身戰略范圍的機會與威脅、最佳協調作用。 （二）戰略 規劃的過程。戰略規劃的過程包括以下幾個步驟： 發展初步共識。目的在于區的主要決策者與戰略規劃行為的共識。 確認組織的法規及使命。 進行 SWOT 分析。 確認組織所面臨的挑戰議題。 戰略選擇。 （三） SWOT 分析與戰略規劃。 SWOT 分析是目前戰略管理與規劃領域廣泛使用的分析工具。 SWOT 分析是通過了解自己組織的優勢與弱勢，掌握外部機會，規避威脅，從而制定良好戰略的方法。 SWOT 分的主旨在于給出一個有關組織內外環境、問題的集中圖畫，并激勵組織調動其優勢，以便利用機會，規避風險。進行 SWOT 20 分析的過程有八 個步驟： 列出組織的關鍵外部機會。 列出組織的關鍵外部威脅。 列出組織的關鍵內部優勢。 列出組織的關鍵內部弱點。 將組織內部優勢與外部機會相匹配，形成 SO 戰略。 將組織內部弱點與外部機會相匹配，形成WO 戰略。 將組織內部優勢與外部威脅相匹配，形成 ST 戰略。 將組織內部弱點與外部威脅相匹配，形成 WT 戰略。經過 SWOT 分析，一個組織可以有不同的戰略匹配與選擇。 第四節 公共部門戰略管理的問題與改進 戰略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應用。從實務方面來看， 戰略管理在公共部門的應用的確產生了許多正面的效益，同時也有一些負面的缺點。 （一）戰略管理在公共部門應用的正面效果。許多學者對戰略管理在公共部門中的作用給予了充分的肯定。綜合而言，戰略管理對公共部門有下列正面的效果： 提供戰略發展的方向。 指導資源配置的優先順序。通過戰略管理，可以將有限資源用于戰略性、關鍵性的發展領域。 強化組織對環境的適應能力。戰略管理十分重視對環境的感知、分析和判斷，十分重視對外部環境變遷的管理，這有助于強化組織的適應能力。 設定了追求卓越的標準。 提供了控制和評估的基礎。 （二）公共部門戰略管理的問題以及限制。戰略管理在公共部門的應用，的確存在著許多限制和困難。學者托夫特認為主要包括： 政府任期的短期性和行動取向。公共管理戰略的許多方面都是立法者所確立的。 公共規則制定使得參與雖然可以改進接受的程度，但容易沖淡戰略的焦點議題。 可靠性分析通常是費力又費錢。 創造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。 由于預算約束和短期觀念，改革戰略規劃者的行為通常很難證明是合理的。 與私部門相比，改革戰略通常是通過組織設計、預算和財務控制、人事制度和政策來實現的。 對于 公共部門而言，以下幾個方面對于實施成功的戰略管理是十分重要的： 公共 21 管理者必須樹立長期觀。 公共部門必須打破職責的限制，發展一種全局觀，強調整合的管理途徑。 重視更高層次問題。 追求滿意，在戰略管理中，滿意比最佳更為重要。 殊途同歸。通過不同的方法或途徑達到類似的結果是可能的。得到成功的結果遠比規定得到這一結果的方法更為重要。 第五章 公共政策的設計、執行與評估 第一節 公共政策的性質 （一）公共政策的性質。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學者從廣義的角度去界定公共政策，認為公共政 策是政府所選擇去做或不做的任何事情；也有從狹義的角度認為公共政策是執行公共計劃以實現社會目標的政策決定。本書認為，公共政策是公共權威當局，為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動。公共政策的特質包括： 公共政策是公共權威當局所進行的活動。 公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。 公共政策是問題導向的。公共政策包括了公共權威當局的作為或不作為的行動。 （二）公共政策的類型。現代社會，隨著社會問題的復雜性和公民需求的不斷改變和多樣性，公共政策也日趨復雜和多樣化。為了幫助政策制定者 理解不同政策的性質和特色，提高政策制定的質量，對公共政策的分類就是必要的。一般而言，可以將公共政策分為以下四類： 管制性政策。這種政策類型是指政府設定一致性的管制規劃和規范，以指導政府機關和標的團體從事某種活動和處理不同利益的政策。 自我管制的政策。這是指政府并未設定嚴格的、一致性的管制規劃和規范，而僅僅設定原則性的游戲規則，由各政府機關和標的團體自行決定采取何種行動，而政府不加干預的政策類型。 分配性政策。將政策將利益、服務和成本、義務分配給不同的政府機關和標的團體享受和承擔的政策。 22 重分 配政策。指政府將其某一標的團體的利益或義務，轉移給另一標的團體享受或承擔的政策。 第二節 公共政策問題的建構 公共政策的特質之一是問題取向，也就是說公共政策密切關注解決和改善社會問題。從某種意義上說，政策分析可以稱之為問題分析之學。分析者一旦找到了問題的癥結，政策方案就很容易浮現，而政策分析過程中最致命的錯誤就是解決了一個錯誤的問題。 （一）政策問題的性質。何謂政策問題，對此人民一直存在著爭論。簡單而言，本書認為，所謂政策問題，就是經由政策制定者（或分析者）認定，進入政府議程而欲加以解決的公共問題。對于政策 問題的性質，傳統的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為 “溫順的問題 ”。也即是說，傳統上對政策問題性質的認定，基本上是將政策問題視為結構良好的政策問題。這類問題所涉及的決策制定者較少，解決問題的方案有限；政策目標的價值和偏好可以排列；每一種政策的后果可以預知。實際上，當代政府所遇到的政策問題，其性質是復雜的。鄧恩認為當代政策有如下性質：互賴性、主觀性、人為性和動態性等。許多學者認為當地政策是一種開放性問題、復雜的問題或者是一種 “劣性的問題 ”。這反映了當地政策問題的復雜性。 （二）政策問題 建構的方法。今天政府所面臨的多屬于結構不良的政策問題。解決此類問題決不能采用傳統的分析方法，而必須采用革新性的問題建構方法。這種分析方法的特質是：在認定政策問題時，必須以積極的態度去迎接，以具有創意的判斷力和洞察力體會問題，以掌握問題的本質。問題建構的程序如下： 以 “問題感知 ”體悟 “問題情境 ”。 以 “問題搜索 ”認定 “后設問題 ”。 以 “問題界定 ”發現 “實質問題 ”。 以 “問題陳述 ”建立 “形勢問題 ”。問題建構的程序中，不同的階段必然會使用不同的分析方法和理論基礎。 23 （三）政策問題診斷的誤差。公共政策學者史 塔林曾指出問題診斷是可能遭遇的誤差的九個來源： 組織結構。 意識形態。 無知。 信息太多。 噪音干擾。時間落差。 逃避問題。 隱蔽問題。 虛假問題等。 第三節 政策規劃與設計 （一）政策規劃與設計的特性。政策規劃與設計是政府為了解決公共問題，采取科學方法，廣泛收集各種信息，設定一套行動選擇方案的動態過程。依據政策專家羅伯特 梅葉的看法，政策規劃主要有以下五