行政訴訟中的規范沖突與出路-資料下載頁

　　

【正文】 高行政法院、高級行政法院和初級行政法院。最高行政法院是隸屬于最高法院的正部級專門法院，享有獨立的審判權和終審權。高級行政法院的設置不按行政區劃設置，而是根據各地 的經濟、地理與人文等因素，從方便民眾訴訟的角度加以設置。每個高級行政法院還可以另設兩個左右的分院以方便當事人訴訟。為了解決審判法院級別過低而造成案件審理質量不高和產生地方保護主義問題，可考慮取消基層法院審理行政案件，而設置相當于中級法院級別的初級行政法院。初級 行政法院作為行政案件的一審法院，其設置思路與高級法院相同，即不按行政區劃設置，每一初級行政法院一般管轄幾個省轄市和地區，每個大城市可設立一個初級行政法院，在農村可以設分院或巡回法庭代行初級法院的職能。 完善法律解釋機制。法律解釋是指法律實施者在適用法律前對法律涵義進行理解的活動。法律語言不能達到象符號語言那樣的精確度，它總需要解釋。但從目前我國行政訴訟法解釋的現狀來說，正如前所述，行政訴訟解釋的方法是很多的，因此，在現行立法體制下，除通過立法法和監督法劃清各立法者之間的規范權限外，我們有必要進一步完 善行政訴訟司法解釋的機制。筆者提出以下幾點改革的思路：一是要建立法律解釋 一元化 制度。法制的統一是現代法制社會必然的和基本的要求，它不僅要求立法的統一，同時也要求法律文件在解釋上的統一。因此，我們不僅要規范法律解釋的名稱，還應逐步取消行政法律規范的 多元化 解釋格局，從而實行行政訴訟司法解釋的 一元化 制度。二是要建立司法解釋的 規則化 制度。任何事情 沒有規矩，就不成方圓 。因此， 我們要盡量通過行政訴訟規范的解釋避免引起沖突，應當盡量按照法律解釋規則，甚至可以適用除了語義解釋、體系解釋、法意解釋、擴大 解釋以及目的解釋以外的限縮解釋、比較法解釋以及擴張解釋等等方法，盡可能做到對下位法作出與上位法相一致的解釋 。三是要建立各級法院司法解釋的 公開化 和 正當化 制度。適用法律的前提是解釋法律。解釋法律的體現就是判決書中對判決理由的詳盡說明。 在學術性、合理性較強的法律體系下，判決書不闡述和論證把法律適用于案件事實的理由的事情是絕對無法想象的 。因此，我們要通過司法解釋在裁判文書中公開引用，從而建立和完善使各級法院和法官的司法解釋公開化和正當化機制，并通過判決書的改革促使法官提高司法解釋的理解和適用水平。四是 要建立司法解釋的 優先化 制度。如前所述，由于行政法規解釋體制上優越性，導致法院的司法審查和裁判處于依附的地位。筆者認為，立法者行政規范的制定者在行政法律規范制定完成后，除非運用修法的形式和程序，否則無權再對法律和行政規范的涵義進行解釋。法院對于其在適用法律和行政規范過程中遇到的法律規范文義和行政規范的模糊等問 題，在索取相關的立法資料作為自己解釋的根據的前提下，不應再需征求立法機關和行政規范制定機關的意見。但考慮到行政機關所擁有的豐富的行政管理知識與經驗，法院對行政機關的解釋應當予以尊重，但這種尊重不能取代 法官作為法律專家對法律解釋與適用所擁有的主導地位。五是要建立法律解釋的 監督化 制度。為什么現在的行政規范沖突較多，一個最重要的原因就是對行政法律規范解釋的監督不夠。比如在實踐中，司法越權解釋的現象時有發生，本應作立法解釋或由立法機關修改、補充的法律規定，卻以司法解釋替代。而法院的本職工作是處理案件，其司法解釋難免主要是為了便于本部門審理案件的需要而作出的，因而有濫用司法之嫌，對法律的理解也難免有失準確性。因此，在確保審判獨立的同時為防止審判不公，必須加強全國人大常委會對司法解釋的監督，首當其沖的就是要建立 司法解釋的審查和備案制度。只有這樣，才能盡量減少行政訴訟中的規范沖突。 強化對行政規范沖突的審查與適用。我國行政訴訟法并未明確規定對行政規范沖突的司法審查問題，但 參照 規章的規定實際上隱含了這一內容。按最高法院《紀要》規定，對于行政規范沖突的審查適用，只能 參照上列精神處理 。筆者認為以上規定的 參照 ，雖然既不能揭示行政訴訟適用法律的本質問題，也不能為法院審查各個層次的行政規范提供有力的法律依據，但它的寓意和設計思路是積極可取的。從審判實踐看，法院在行政訴訟法中對行政規范沖突的審查是以選擇適用為 目的的審查。同時，法院所選擇的行政規范首先應該是合法的，這個法僅指全國人大及其常委會制定的法律。因此，法院在對行政規范沖突進行合法性審查判斷后，對不合法的理所當然不予適用，而對合法的在行政訴訟中予以適用。但在具體審查適用中，要注意把握以下幾點：一是不得越權撤銷。根據我國行政訴訟的立法精神，對行政規范的審查性質應確定為以適用選擇為目的的適用選擇性審查，法院只享有對行政規范確認違法和拒絕適用的權力，而不得宣布行政規范無效或者予以撤銷。也就是說，法院不享有對行政規范行使撤銷權和宣布無效權，這個權力只能由其他國家機 關行使。二是不得越權審查。法律是衡量行政行為合法性的終極標準。法律的合憲性問題，法律之間是否沖突抵觸的問題，在行政訴訟中，應視為類似于所謂審判前提問題，法院無權審查，自然不得成立拒絕適用的理由。在行政訴訟中，法院審查的只是具體行政行為的合法性問題，而不是對法律的合憲性問題進行審查。至于法規、規章及其他行政規范，應以法律為依據或不得與之抵觸，其合法性問題應視為類似于所謂先決問題，法院享有 附屬問題的管轄權。受訴法院在對某具體行政行為進行合法審查之前，可以將作出該具體行政行為的依據 行政規范 作為先決問題，有 權先對其進行合法性審查，可以成立拒絕適用的判決理由。三是不得草率行事。對于存有沖突的行政規范或經選擇性審查拒絕適用行政規范的案件，要設置經較嚴格和復雜的程序，比如，須審判委員會討論一致通過，或者且須經兩審終審方能生效等等。經過一定的法定程序后，法院認為不予適用或有沖突的行政規范，有權作出拒絕適用的判決理由，在裁判中予以明確表述。另外，在判決生效后，由終審法院制作對該行政規范的合法性審查意見書，通過相應機關，送交立法法第 88 條規定的有關機關予以備案審查。這樣，既可避免人民法院適用違法的法來維持違法的具體行政行 為，又有益于行政規范及時合理的立、改、廢，從而盡可能地避免發生司法權與行政權的沖突與碰撞。 七、結語 客觀地說，自我國行政訴訟制度確立以來，行政訴訟法以法的形式確認了國家、社會與個人的界線與對峙，把司法權樹立為行政權的一種對峙力量，從而使行政法治成為現實的法則，可以說是中國現代法治進程中的一塊重要里程碑。但隨著改革的深入和時代的進步，現在遇到的行政規范沖突問題，既有行政法律制度本身的缺陷，也有行政司法體制上的弊端，還有國民法律文化素質的影響，其原因是多方面的。它也是任何國家法治進程中不可逾越的階段。 而要找到解決沖突的出路，又是一個長期的過程。因行政訴訟中的規范沖突的最終解決，它是與國家的經濟、政治和文化的整體發展水平相適應的，將是一個艱巨復雜的系統工程。而其最終出路在于法治大環境的形成，在于司法體制乃至國家政治制度整體的改革，在于個人與政府的意識改造，在于市場經濟新秩序的建立。我們現在來奢談象制度和體制以及司法獨立這些 老生常談 卻又 常談不老 的改革問題，其出發點在于我們不能坐等法治環境的變化，而必須預先選準改革的突破口，從而 適當地決定應當采取的改革措施的順序和日程。 然后，腳踏實地從規則、體制等 方面去完善，唯有如此，才能有所收獲和效果。