淺論科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下和諧交通環(huán)境的構(gòu)建-資料下載頁

　　

【正文】 ，對合法程序應(yīng)具備的要件進行粗淺的探討，以期通過合法程序的構(gòu)建增強行政執(zhí)法活動的正當性。 關(guān)鍵詞：合法程序 程序意識缺失 合法程序構(gòu)件 　一、合法程序的價值 　保障公正。二十世紀以來，社會的迅猛發(fā)展使行政權(quán)的擴張成為一種無法抑制的趨勢，行政機關(guān)開始擁有并行使大量的行政自由裁量權(quán)；自由裁量權(quán)成為現(xiàn)代行政權(quán)的核心。然而不受制約的自由也就容易滋生腐敗，或被濫用。如何保障行政自由裁量權(quán)的正確行使，保障行政執(zhí)法的公正性越來越成為難題。人們首先想到了司法審查，但司法審查的事后控制性顯然不能滿足對自由裁量權(quán)的事前、事中、事后全程監(jiān)控的需求。于是，程序公正的理念被引入，即通過對行政執(zhí)法程序平衡行政主體與相對人之間的地位，既防止濫用職權(quán)，最大限度地減少行政執(zhí)法過程以及結(jié)果的違法，又通過相對人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、獲得告知權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)等的設(shè)置保障相對人的合法權(quán)益。而后者，在我們提出“執(zhí)政為民”，建設(shè)“親民政府”的目標后就顯得更為重要而迫切。 　增進效率。行政執(zhí)法作為行政機關(guān)對業(yè)已失衡的社會關(guān)系給予一定的處理，必須有一定的效率作保障，否則，維護社會秩序可能成一句空話。而對程序的強調(diào)似乎會給行政執(zhí)法人員帶來麻煩，甚至?xí)黾訄?zhí)法成本，這是有違效率原則的。其實不然，因為：（1）行政執(zhí)法機關(guān)可以通過合理的程序設(shè)計以提高執(zhí)法效率；（2）合法的執(zhí)法程序?qū)⒂兄谛姓?zhí)法決定正當性的提高，從而降低行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟的可能性，這也將在整體上提高行政執(zhí)法效率；（3）程序的確定性和可預(yù)見性將有助于行政管理相對人配合行政機關(guān)的執(zhí)法活動，從而提高執(zhí)法的效率并有助于行政執(zhí)法目的的實現(xiàn)。 　促進民主。民主的核心是“政府的權(quán)力來自人民，人民有權(quán)制約政府。”自古希臘以來，不少思想家、法學(xué)家無一不是圍繞這個核心來表述民主的意義。在現(xiàn)代社會中，民主更多的體現(xiàn)為保障一國公民依據(jù)憲法和法律確認的權(quán)利和自由，直接或間接地參與國家政治和社會事務(wù)的管理，公民參與程度的深淺和在多大范圍內(nèi)能有效地決定國家大政方針，也就成為衡量一國民主程度的基本標準。而且，當行政執(zhí)法行為涉及相對人本人利益時，公民的參與欲望也就尤為強烈。于是要求行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中貫徹公開原則，以公開促公正的呼聲日益高漲，并成為一種國際潮流。在ＷＴＯ規(guī)則的23個協(xié)定中有21個是立足于規(guī)范政府行為，這其中最重要一點就是增加政府行為的透明度，因此可以說嚴格執(zhí)法程序也是加入世貿(mào)組織，適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則的客觀需要。 　二、程序意識缺失的原因 　程序是重要的，不可或缺的，但當前我國行政執(zhí)法過程中的混亂與無序又是不爭的現(xiàn)實。究其原因，制度的缺失和不完善是客觀存在的，但更主要是程序意識的缺失，即受根深蒂固的國家本位思想的影響，重公權(quán)、輕私權(quán)，重實體、輕程序的傾向自建國以來一直存在，制約政府權(quán)力的思想既未得到國家認同，也未形成普遍的社會思潮，具體可以包括以下幾個方面： 權(quán)力至上。在西方，分權(quán)與民主相結(jié)合以制約行政權(quán)的濫用是正常不過的事。而在東方，長期的封建專制傳統(tǒng)，使統(tǒng)治者不可能采用“以權(quán)利制約權(quán)力”的方法清除國家權(quán)力的腐敗，更不可能給予或真正給予人民通過和平的方式以撤換自己的權(quán)力。被統(tǒng)治者也缺乏主人翁意識，習(xí)慣于以“專制”反抗“專制”，即在解決腐敗、權(quán)力濫用等問題時不是“以權(quán)利制約權(quán)力”而是“以暴力推翻權(quán)力”，少有通過制約國家權(quán)力防患于未然的觀念。建國后，在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，集權(quán)的思想和體制不斷強化。在這樣的思想和政治背景下，權(quán)力制約理論不可能獲得存在和發(fā)展的空間。改革開放后，制約政府權(quán)力的必要性已逐步得到承認，但權(quán)力制約理論及其實踐在我國的發(fā)展總的說來仍然是艱難而又緩慢的。 　秩序至上。國家本位思想在行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個突出表現(xiàn)就是將行政執(zhí)法定位于維護行政秩序。這包括兩個方面：在大的方面，行政機關(guān)需要維護社會的整體秩序，突出的表現(xiàn)是提出穩(wěn)定壓倒一切；在小的方面，其又需要維護具體的行政秩序，維護政府的“尊嚴”，保證具體執(zhí)法目的的實現(xiàn)。因此行政機關(guān)的任務(wù)是紛繁復(fù)雜和責(zé)任重大的，為了完成上述任務(wù)，維護秩序，行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中也就不得不八仙過海各顯神通，只要能夠維護社會的穩(wěn)定、維護行政機器的正常運轉(zhuǎn)，手段則再所不問。在立法上，行政執(zhí)法程序的設(shè)立不是為了規(guī)范執(zhí)法，制約行政權(quán)力，而是為了方便執(zhí)法，為了能夠迅速及時的實現(xiàn)執(zhí)法目的，很少關(guān)注如何增強行政執(zhí)法的民主性和開放性，增強行政相對人對行政程序的參與，對行政相對人的法定程序權(quán)益沒有引起足夠的重視。 實體至上。行政執(zhí)法首先在于實體法的正確運用，而“實體法的惟一正當目的，是最大限度地增加最大多數(shù)社會成員的幸福”，這一點行政機關(guān)不得不予以特別關(guān)注，至于程序法則只能淪為“最大限度地實現(xiàn)實體法”手段或工具。于是重實體輕程序的思想也就散見我國行政立法、執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)。雖然在《行政訴訟法》頒布以后，程序合法理念得到了一定程度的加強，但相當多的執(zhí)法人員對于人民法院以程序違法撤銷行政機關(guān)的具體行政行為仍然認為此種撤銷純屬“多此一舉”。 　三、合法程序的要件 　我國的行政執(zhí)法程序制度建設(shè)伴隨著《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律的頒布實施而不斷發(fā)展，制定統(tǒng)一的《行政程序法》也被列入人大的立法規(guī)劃，這其中支撐行政執(zhí)法正當性的合法程序要件有哪些，也就成為一個頗受關(guān)注的問題。在此略作闡述： 　明示事項管轄權(quán)。這有兩個方面的要求：一是相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定相關(guān)行政事項的管轄主體，即權(quán)力法定，職責(zé)分明。這在行政機關(guān)依申請作出具體行政行為中尤為重要。因為行政機關(guān)的事項管轄權(quán)，既是一種權(quán)力，同時也是其法定義務(wù)，當行政相對人提出屬于其管轄權(quán)范圍內(nèi)之事項，其有作出決定的義務(wù)，如無正當理由拒不作出，則該行政機關(guān)在程序上就是違法的。二是執(zhí)法人員在主動執(zhí)法過程中應(yīng)首先出示證件，以表明身份和表明其有該事項的管轄權(quán)，如不出示證件即去執(zhí)法，則屬程序違法。 　依法調(diào)查聽證。行政執(zhí)法程序中最核心和基本的就是在行政決定作出前的調(diào)查聽證程序。這是行政機關(guān)在執(zhí)法過程中“先取證、后裁決”原則的必然要求。依據(jù)這一原則，行政機關(guān)在作出執(zhí)法決定前必須客觀、全面、公正的調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。對于涉及利益較大的行政執(zhí)法行為還應(yīng)設(shè)立聽證程序。聽證是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度，是相對人參與行政程序的重要形式。因而對其合法性的要求也就更高，其突出的特點在于引入了某些司法程序的特征，設(shè)置了謀求聽證主持者中立無偏私的回避制度、禁止片接觸制度和聽證的平等辯論制度等。 　固定證據(jù)。這是前述程序的自然延伸，也是貫穿行政執(zhí)法全過程的一項重要內(nèi)容。它是執(zhí)法主體執(zhí)法過程的記載，是執(zhí)法主體作出行政決定的依據(jù)，也是后續(xù)機關(guān)，行政復(fù)議機關(guān)、人民法院等審查確定行政執(zhí)法活動及其結(jié)果合法性的基礎(chǔ)。這也體現(xiàn)了行政執(zhí)法“以事實為根據(jù)”的要求，即行政執(zhí)法決定應(yīng)以事實為根據(jù)，同時這一事實以及形成這一事實的過程亦應(yīng)以合法的形式加以記載。 　資訊公開。這行政執(zhí)法民主原則的一項重要體現(xiàn)，也是貫徹相對人參與原則的重要保證。即行政執(zhí)法機關(guān)在形成與各利害關(guān)系的當事從之間發(fā)生作用的執(zhí)法決定時，應(yīng)保障各利害關(guān)系人的參與，并要給他們提供有用和及時的資訊。這包括：（1）執(zhí)法依據(jù)的公開。即行政管理相對人有權(quán)在合理范圍內(nèi)索閱政府的資料，增加政府的透明度，使公民和相對人了解政府如何運作，如何行使權(quán)力。如我國臺灣地區(qū)行政程序法就規(guī)定，“當事人或利害關(guān)系人，得向行政機關(guān)申請閱讀、抄寫、復(fù)印或攝影有關(guān)資料或卷宗”。（2）執(zhí)法過程的公開。這其中包括公開調(diào)查、公開聽證、公開證據(jù)等等。（3）執(zhí)法結(jié)果的公開。這又包涵三個方面的內(nèi)容：一是執(zhí)法決定的公開宣告。正如在司法領(lǐng)域，即使不公開審理的案件也應(yīng)公開宣判，行政執(zhí)法決定也應(yīng)在一定的場合，以一定的形式公開宣告并送達當事人。如《行政處罰法》第40條就規(guī)定，“行政處罰決定書應(yīng)當在宣告后當場交付當事人，當事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定送達當事人。”二是決定理由的公開。隨著民主意識的提高，人們對行政執(zhí)法的決定，尤其是書面決定的要求越來越高。行政執(zhí)法決定必須說明有關(guān)理由也逐漸成為越來越多國家行政程序合法性的要件之一。即行政機關(guān)作出執(zhí)法決定必須說明事實根據(jù)、法律根據(jù)及其他理由，且該理由應(yīng)達充分、明確、合乎邏輯的要求。這既可以促使行政機關(guān)更慎重、更全面、更周到、更嚴格的依法辦事，又可以使行政相對人對自己的申請未獲批準或行為受處罰明了原因；同時，也可以為不服執(zhí)法決定的當事人有針對性的提出復(fù)議或訴訟提供依據(jù)，也方便復(fù)議機關(guān)、審判機關(guān)對執(zhí)法決定的審查。三是明示救濟途徑。這是行政執(zhí)法決定的重要內(nèi)容之一，也是實踐中容易忽視的。隨著加入WTO，加強對行政決定的司法審查成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，行政一裁終決的情況已基本不復(fù)存在。我國的《行政復(fù)議條例》、《行政訴訟法》就分別規(guī)定了復(fù)議和訴訟兩種救濟途徑。這就要求行政執(zhí)法機關(guān)在制作和宣告行政執(zhí)法決定時必須明示對決定不服的救濟途徑。如果執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法決定中不明確交代行政相對人應(yīng)有的申請復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)，則屬違反行政程序法的規(guī)定，該決定也就屬違法行政執(zhí)法決定。 　合理期限。從各國行政程序法的立法實踐來看，都在于效率與公平的平衡或有所側(cè)重。如有觀點認為我國即將制定的行政程序法應(yīng)體現(xiàn)效率為主，兼顧公平的原則。這表明提高執(zhí)法效率是行政程序法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容，而執(zhí)法效率又與相對人的合法權(quán)益直接關(guān)聯(lián)，規(guī)定行政執(zhí)法行為必須在合理期限內(nèi)作出也就成為合法程序的必然要求之一。如《澳門行政程序法》就規(guī)定了行政機關(guān)有“快捷之義務(wù)”，“行政機關(guān)應(yīng)采取措施，使程序能迅速及有效進行，因而應(yīng)拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關(guān)或拖延程序進行之情事，以及應(yīng)命令與促成一切對程序之繼續(xù)進行及對作出公正與適時之決定屬必需之情事”。我國自《行政訴訟法》頒布以來，對行政行為履行期限的審查一直是一項重要的內(nèi)容，《行政處罰法》、《行政許可法》等亦對具體行政行為的履行期限作出了規(guī)定，這也必將是即將制定的統(tǒng)一的《行政程序法》的一項重內(nèi)容，行政執(zhí)法機關(guān)違反合理期限的要求，行政相對人即可訴請人民法院判決行政執(zhí)法機關(guān)在一定的期限內(nèi)履行職責(zé)，作出某一具體行政行為。 淺論規(guī)范行政自由裁量權(quán)的原因及其途徑王承宏依法行政是依法治國的關(guān)鍵，而作為行政權(quán)重要組成部分的行政自由裁量權(quán)是依法行政的難點所在。經(jīng)濟社會的復(fù)雜多變?yōu)樾姓?quán)創(chuàng)設(shè)了廣闊的自由裁量空間，但伴隨依法行政進程的推進，行政法治問題已從形式化轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)化，人們不僅關(guān)注行政執(zhí)法的合法性問題，更加關(guān)注行政執(zhí)法的合理性要求。美國行政法學(xué)家施瓦茨說：“無限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具破壞性”。所以，所謂的“自由裁量權(quán)”應(yīng)當是“不自由”的，應(yīng)當受到行政合理性原則的制約。這種社會背景下，規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)的呼聲越來越高。 一、行政自由裁量權(quán)的基本內(nèi)涵 理論界對于行政自由裁量權(quán)的含義說法不一。“行政法的精髓在于裁量”。早在1983年王珉燦在《行政法概要》中就認為“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當?shù)姆椒ǎ亲杂刹昧康男姓胧！雹儆袑W(xué)者認為：“我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體在法定權(quán)限范圍就行為條件、行為程序、作出行為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力。”姜明安教授認為：“行政裁量是行政機關(guān)行使行政職能，協(xié)調(diào)法治和政治的關(guān)系，保障實質(zhì)正義實現(xiàn)的一種手段和工具。”②行政管理實務(wù)中，有些地方政府在立法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)方面也作了有益的探索。例如《廈門市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》（廈門市政府第133號令）第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行政處罰自由裁量權(quán)，是指行政處罰實施部門依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對違法行為作出是否行政處罰、給予何種行政處罰和何種幅度的行政處罰決定的權(quán)限。” 在行政權(quán)力運行過程中，行政自由裁量權(quán)主要存在于行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等領(lǐng)域。在行政處罰中，行政機關(guān)對于違法行為是否達到立案標準、查處時限、采取強制措施的種類、行政處罰種類以及幅度的選擇方面都具有一定的自由裁量權(quán)。行政許可受理的條件、許可標準的審核以及行政征收的標準以及采取行政強制措施的種類等方面均體現(xiàn)著行政自由裁量權(quán)的行使。筆者認為，規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)具備以下基本內(nèi)涵：一是行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)具有法律依據(jù)，至少應(yīng)具備規(guī)章以上位階的法律規(guī)范作為依據(jù)；二是法律對行使該項行政權(quán)力缺乏羈束性規(guī)范；三是行使行政自由裁量權(quán)的目的應(yīng)是出于公平正義的考慮；四是行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)具有一般社會人所認為的“適當、合理”標準。它主要表現(xiàn)方式有：（1）事實定性的自由裁量；（2）行政執(zhí)法時限、方式等程序方面的自由裁量；（3）情節(jié)輕重方面的自由裁量；（4）種類、幅度等實體方面的自由裁量。 二、規(guī)范行政自由裁量權(quán)的原因 行政自由裁量權(quán)的存在具有獨立的法律價值。我國幅員遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，法律完全涵蓋和拘束行政行為是不可能的，也難以對各地區(qū)的行政裁量制定統(tǒng)一的執(zhí)行標準。恰恰相反，給予各地區(qū)一定的自由裁量權(quán)，“根據(jù)變化的各種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認行政機關(guān)具有具體判斷和選擇的余地。”③更有利于行政管理的有效性和行政執(zhí)法的合理性，從而達到公平正義的法律理性標準。行政自由裁量權(quán)彌補了立法的局限性，大大提高了行政效率，為合理行政提供合適的選擇余地。“行政自由裁量權(quán)的大面積存在是現(xiàn)代行政法的必然要求。”④但另一方面，立法為行政機關(guān)設(shè)定的自由裁量權(quán)過于寬泛，加上監(jiān)督機制不夠健全，容易滋生腐敗。在行政執(zhí)法中，受理、立案、調(diào)查取證、決定等各個環(huán)節(jié)都滲透了自由裁量權(quán)，每個環(huán)節(jié)都有可能給權(quán)力尋租者提供機會。目前，濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象已經(jīng)影響到公眾對法律和政府的信仰。個人認為，行政自由裁量權(quán)異化的原因有以下幾點： （一）行政權(quán)力實施者對利益的追逐是濫用行政自由裁量權(quán)的根本動因。經(jīng)濟學(xué)一個最基本的出發(fā)點，是資源的稀缺性。因為稀缺，才有搶奪和競爭，才有對于如何有效利用有限資源的研究，才產(chǎn)生了經(jīng)濟學(xué)。那么，資源稀缺理論在行政權(quán)力運作過程中就產(chǎn)生了權(quán)力尋租現(xiàn)象。行政執(zhí)法者人格具有雙面性，其一是作為國家工作人員，為社會提供公共產(chǎn)品的同時負有維護公共利益的職責(zé)，其二是作為社會公民