關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建的思考-資料下載頁

　　

【正文】 常突出。導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，既有實(shí)踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)，比如：《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至今仍然沒有明確的法律規(guī)定。在不少農(nóng)村地區(qū)，只要男性村民成年結(jié)婚后就可以分戶，兄弟幾人每人一戶一宅。有的父母也單獨(dú)擁有一宅。這樣，在農(nóng)村新出生人口不斷增加的情況下，村莊規(guī)模和宅基地使用面積也就隨之不斷擴(kuò)大。再如，雖然《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但《民法通則》、《繼承法》等法律規(guī)定，公民的房屋作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以繼承和贈(zèng)與；而且，《土地管理法》并沒有禁止農(nóng)村村民出賣、出租住房，而只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。因此，農(nóng)村村民可以通過繼承、贈(zèng)與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導(dǎo)致實(shí)踐中“一戶多宅”的情形比較普遍(長(zhǎng)子中，2011)。此外，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，實(shí)際已分得宅基地的農(nóng)民已不可能購買宅基地，否則勢(shì)必違反“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定；而沒有分得宅基地的村民又可以依法通過申請(qǐng)方式無償取得，沒有必要通過轉(zhuǎn)讓取得。因此，實(shí)踐中同村村民之間的住房買賣很少進(jìn)行，從而導(dǎo)致大量宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。三、維持農(nóng)村宅基地的福利性居住保障功能，實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制度目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)還處于初創(chuàng)階段，在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，宅基地仍然是農(nóng)民的“安身立命”之地，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持宅基地對(duì)農(nóng)民的福利性居住保障功能，同時(shí)實(shí)行更為嚴(yán)格的“一戶一宅”制度。“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內(nèi)涵。我國(guó)人多地少，根本沒有條件為農(nóng)民提供多處宅基地，或者隨意放寬農(nóng)戶建房的用地標(biāo)準(zhǔn)，只有實(shí)行定量分配才能滿足農(nóng)村村民對(duì)宅基地不斷增長(zhǎng)的需求(孟勤國(guó)，2005)。因此，在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等過程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持和貫徹“一戶一宅基”的基本原則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過立法，明確規(guī)定“一戶一宅”的具體內(nèi)涵是指“農(nóng)村村民一戶可以并且只能通過申請(qǐng)或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”。明確規(guī)定分戶和宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在分戶方面，應(yīng)當(dāng)充分尊重我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶；獨(dú)子女在任何情形下均不得與父母分戶。在宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面，由于現(xiàn)代農(nóng)民家庭住房大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，而不再是傳統(tǒng)的平面結(jié)構(gòu)樣式，因此，應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑面積計(jì)算(韓松，2011)。，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無償使用。目前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入相對(duì)較低，應(yīng)當(dāng)維持宅基地的福利性保障功能，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無償使用。否則，不僅會(huì)無謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)導(dǎo)致一部分經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民流離失所，失去最基本的生存保障。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前農(nóng)村已經(jīng)存在宅基地分配不均、批少占多等問題，無償取得宅基地，既無法滿足農(nóng)民改善居住條件的需要，也影響了集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，應(yīng)當(dāng)實(shí)行宅基地有償使用(胡康生，2007)。其實(shí)，對(duì)于實(shí)踐中存在的少批多占等問題，只要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)，就完全可以避免；況且，少批多占等行為本身就是違法的，對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)通過法律手段予以糾正，而不應(yīng)當(dāng)通過收取費(fèi)用或者對(duì)價(jià)的方式使其合法化。，限制或者禁止其自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)”，當(dāng)原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈(zèng)與或者繼承等方式自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“房隨地走”的原則，由有權(quán)取得該房屋之下的宅基地使用權(quán)的本集體成員繼受取得。有觀點(diǎn)認(rèn)為，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，是實(shí)現(xiàn)“物權(quán)平等”和“同地同權(quán)”原則的要求；有利于提高宅基地的交換價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富提供更多的融資渠道；有利于提高宅基地的利用效率，減少因農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的宅基地閑置和浪費(fèi)等(朱巖，2006)。實(shí)際上，這些觀點(diǎn)“似是而非”：首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體為了滿足其成員的居住需要而無償分配的，而允許自由流轉(zhuǎn)的城市建設(shè)用地使用權(quán)則是通過國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)有償取得的，限制或者禁止農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)不存在“物權(quán)不平等”和“同地不同權(quán)”的問題。其次，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓雖然會(huì)提高宅基地的交換價(jià)值，便利農(nóng)民融資，但對(duì)只有一處宅基地并用于自住的農(nóng)民而言，宅基地價(jià)格的上升并不會(huì)為其帶來多少實(shí)際利益，濟(jì)一時(shí)之需而賣地的農(nóng)民再想置地時(shí)就得付出更高的代價(jià)(韓松，2011)。再次，雖然有越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但如果將其宅基地轉(zhuǎn)讓后又沒有及時(shí)融入城市，回到農(nóng)村又無“立錐之地”時(shí)，將會(huì)流離失所，從而影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。促進(jìn)宅基地有效利用。對(duì)原始取得合法，但后來由于各種原因不符合繼續(xù)使用條件的宅基地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由特定程序，由所在集體予以收回。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了某些可以收回宅基地的情形，但對(duì)收回程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確的規(guī)定，致使實(shí)踐中收回宅基地使用權(quán)的情形寥寥無幾。因此，有必要通過立法進(jìn)一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在以下幾種情況下，經(jīng)村民大會(huì)(或者村民代表會(huì)議)決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；(2)原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織落戶，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；(3)因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；(4)原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶”，或者沒有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形(陳小君等，2010)。四、拓展農(nóng)村住房保障方式，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村住房保障的義務(wù)和責(zé)任，提高農(nóng)村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實(shí)物保障模式，建立起與現(xiàn)代住房保障理念相適應(yīng)，針對(duì)農(nóng)村村民家庭不同情況的，包括宅基地實(shí)物保障、住房實(shí)物保障和貨幣化補(bǔ)貼等各種方式相結(jié)合的多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系。，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。目前我國(guó)農(nóng)村村莊普遍缺乏科學(xué)規(guī)劃，居民點(diǎn)分散、規(guī)模小和生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的狀況比較突出，長(zhǎng)此以往，現(xiàn)行的農(nóng)村村民一戶一處宅基地的基本國(guó)策將難以持續(xù)。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。如在工業(yè)化和城市化程度較高的農(nóng)村，可引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資建設(shè)容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅(基地)”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴(kuò)張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。必須指出的是，在村莊規(guī)劃和宅基地整理過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重各地農(nóng)村的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實(shí)需要。防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村”和“趕農(nóng)民上樓”等項(xiàng)目(張秀智等，2009)。，特別是農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。一些農(nóng)村貧困家庭，特別是“五保戶”，房屋破舊，面積狹小，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長(zhǎng)期得不到改善和保障。對(duì)這一部分住房困難的農(nóng)村貧困家庭，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別采取不同措施：房屋修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼或者建材補(bǔ)貼；屬于危舊房無法修繕的，由政府負(fù)責(zé)拆建，統(tǒng)一安置；對(duì)由于自然災(zāi)害等各種偶然因素而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和居住困難的家庭，政府可為其向金融機(jī)構(gòu)貸款建房提供擔(dān)保，還可以實(shí)施財(cái)政貼息，減輕其還貸負(fù)擔(dān)。，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶，并給予其住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。通過宅基地置換，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，政府在城鎮(zhèn)給予其住房實(shí)物補(bǔ)貼，或者為其在城鎮(zhèn)購買住房提供貨幣補(bǔ)貼，不僅可以增加耕地或者城市建設(shè)用地面積，而且有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城市化。目前，我國(guó)已有部分地區(qū)(如天津、浙江、重慶等)開始試行讓農(nóng)民用其宅基地置換城鎮(zhèn)住房、城鎮(zhèn)戶口或者社會(huì)保險(xiǎn)的改革。但是，實(shí)施宅基地置換應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，不得強(qiáng)制推行；而且要使置換農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，無后顧之憂。否則，置換農(nóng)民很可能會(huì)淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素(郭書田，2009)。，多渠道籌集農(nóng)村住房保障資金。農(nóng)村住房保障實(shí)質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其保障范圍和水平主要取決于政府的財(cái)力。建立宅基地指標(biāo)交易制度，實(shí)行合理的利益分享機(jī)制，不僅可以使廣大農(nóng)村村民分享到我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果，而且可以為我國(guó)農(nóng)村住房保障建設(shè)提供大量合理、穩(wěn)定和持續(xù)的資金來源。所謂宅基地指標(biāo)交易，是指在國(guó)家實(shí)行土地用途管制，對(duì)耕地予以嚴(yán)格的保護(hù)，以及對(duì)各區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)予以嚴(yán)格控制的前提下，通過城市向農(nóng)村購買建設(shè)用地指標(biāo)，或者發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)的形式，以實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在區(qū)位上的置換。我國(guó)目前實(shí)施的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策就是宅基地指標(biāo)交易的一種表現(xiàn)形式。推進(jìn)宅基地指標(biāo)交易，關(guān)鍵是要確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)宅基地的發(fā)展收益權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的根本目的是為了保障農(nóng)村村民的居住權(quán)，農(nóng)民集體或者農(nóng)戶對(duì)宅基地進(jìn)行整理，復(fù)墾為耕地后，政府因新增建設(shè)用地指標(biāo)而獲得的土地出讓金等收益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于原宅基地使用權(quán)人的住房保障支出，包括對(duì)原宅基地使用權(quán)人的房屋拆遷補(bǔ)償，以及安置等費(fèi)用；并應(yīng)撥付一部分給農(nóng)民集體，專款專用于農(nóng)民集資合作建房補(bǔ)貼或者農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”等住房困難的貧困家庭修繕、改建住房等。此外，大力發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，吸引社會(huì)資金參與，也是多渠道籌集農(nóng)村保障性住房資金的重要措施。【參考文獻(xiàn)】[1].Janet 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