霧霾治理的困境與出路-資料下載頁

　　

【正文】 約能源法》、《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，加大污染治理的法律保障，以及環(huán)保部和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法。引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段。當(dāng)前環(huán)境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導(dǎo)向有關(guān)。要按照“排污者付費(fèi)、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權(quán)交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節(jié)能服務(wù)新機(jī)制改善能源管理，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設(shè)施運(yùn)營基本實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、市場化、社會化。加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。重化工業(yè)總體分布在東北、華北以及沿海地區(qū)，具有明顯的集聚性?！斑^密”的工業(yè)布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區(qū)環(huán)境污染的隱患。要通過推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴(yán)重地區(qū)的重化工業(yè)產(chǎn)能，逐步降低大氣污染嚴(yán)重區(qū)域的煤炭消費(fèi)量。建立產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加大重化工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和升級，避免產(chǎn)能轉(zhuǎn)移“重化擴(kuò)散”。并制定退出企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施，加快淘汰落后產(chǎn)能，從源頭上防控霧霾。重新謀劃能源布局，堅(jiān)持實(shí)施能源消費(fèi)總量控制。中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但能源匱乏，而西部地區(qū)煤電、水電、風(fēng)電資源充沛，建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區(qū)可集中建設(shè)坑口電站，加大煤炭就地轉(zhuǎn)化為電力的力度，實(shí)現(xiàn)輸煤輸電并舉。堅(jiān)持“能源消費(fèi)總量控制”，在能耗總量分解上，應(yīng)綜合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能目標(biāo)等因素，把能耗指標(biāo)差別化分配給各地區(qū)；引入市場機(jī)制，建立能源量指標(biāo)交易置換制度，實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)、不同地區(qū)間的配額交易；建立健全能源與碳排放監(jiān)測平臺，真正發(fā)揮“能源消費(fèi)總量控制”對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。設(shè)立霧霾防治的專項(xiàng)基金，整合環(huán)保系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢力量，推動相關(guān)基礎(chǔ)性科學(xué)問題研究和人才培養(yǎng)提升大氣環(huán)境保護(hù)的科技水平，建立一支大氣污染監(jiān)管隊(duì)伍，加強(qiáng)重點(diǎn)污染源控制和監(jiān)管，以科學(xué)研究成果支撐大氣污染防治法律法規(guī)的完善，促進(jìn)空氣污染的協(xié)同控制從成品油消費(fèi)稅中劃出一定比例資金用于彌補(bǔ)生產(chǎn)銷售使用高標(biāo)油而多出的成本以此刺激高標(biāo)油品普及在具體補(bǔ)貼方式上有三種方式可供選擇：第一、補(bǔ)貼給銷售高標(biāo)油品的企業(yè)，鼓勵其平價(jià)甚至低價(jià)銷售高標(biāo)油品。第二、直接補(bǔ)貼使用高標(biāo)油品的私家車主特別是對于大巴、出租等公共交通行業(yè)，可以強(qiáng)制其使用高標(biāo)油品并對其加大補(bǔ)貼力度。第三、可以考慮補(bǔ)貼給高標(biāo)油品煉油企業(yè)，減少其虧損額度，不過對于終端補(bǔ)貼更有利于通過市場的倒推力量，迫使煉油企業(yè)升級設(shè)備淘汰落后工藝，生產(chǎn)市場需求更大的高標(biāo)汽油。建立霧霾防治的稅收體系。啟動綠色稅收轉(zhuǎn)型,逐步實(shí)現(xiàn)征稅重點(diǎn)由流轉(zhuǎn)稅向能源環(huán)境稅的轉(zhuǎn)移通過開征綜合性和專門的能源環(huán)境稅,完善能源環(huán)境稅體系,擴(kuò)大能源環(huán)境稅收規(guī)模,提高其在財(cái)政收入中的比重,，抑制能源需求。制定實(shí)施差異化的稅收政策對高標(biāo)油品生產(chǎn)者和銷售者及低排放汽車生產(chǎn)者和銷售者可適當(dāng)減免部分稅收，對仍舊生產(chǎn)和銷售低標(biāo)油品的企業(yè)則采取一定的懲罰性征稅措施。拓展霧霾防治的融資渠道。對能減輕環(huán)境污染的環(huán)保設(shè)施給予貸款，這種貸款利率低于市場利率，而償還條件又優(yōu)于市場條件且借貸周期長、利率固定，頭幾年不需償還，必要時(shí)還可以給予補(bǔ)助讓全社會都來關(guān)心大氣污染問題提高機(jī)動車污染防治的力度。機(jī)動車污染是造成霧霾的重要來源之一，加強(qiáng)機(jī)動車污染防治成為當(dāng)務(wù)之急。利用經(jīng)濟(jì)手段切實(shí)提高機(jī)動車污染防治的力度是較為有效的措施。實(shí)施老舊汽車淘汰更新方案，對上路行駛機(jī)動車尾氣排放開展路檢路查，加強(qiáng)對非道路柴油機(jī)械的管理，加大摩托車尾氣排放控制和抽查力度處罰，違規(guī)車輛，勸返外地違規(guī)車輛，嚴(yán)控超標(biāo)排放機(jī)動車上路。10．建立霧霾區(qū)域聯(lián)防機(jī)制。霧霾的治理離不開政府間的合作，應(yīng)盡快建立地方政府問的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。可以考慮在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，設(shè)立由環(huán)保部和發(fā)改委共同牽頭的區(qū)域霧霾防治聯(lián)席會議制度，制定統(tǒng)一工作計(jì)劃和方案，明確區(qū)域內(nèi)各政府部門的職責(zé)和分工，共同推進(jìn)霧霾的防治工作。此外，還應(yīng)借《大氣污染防治法》修訂之際，在法律中明確大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，將這一管理機(jī)制法定化。1完善政府問責(zé)機(jī)制。依據(jù)美國薩克斯教授的“公共信托論”，公眾和政府之問在環(huán)境公物問題上是一種“信托”關(guān)系，共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托來行使管理權(quán)，因而不能濫用委托權(quán)。公眾環(huán)境權(quán)以及政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)就源自這樣一種信托關(guān)系。當(dāng)前，我國大量大氣污染防治立法的實(shí)施效果不能彰顯，其根本原因在于政府環(huán)境責(zé)任的缺失。因此，在憲法和法律中明確公眾環(huán)境權(quán)益和政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制，是保障大氣污染防治法在內(nèi)的環(huán)境法律得以有效落實(shí)的根本保障。首先，應(yīng)在在憲法和法律中落實(shí)公民環(huán)境權(quán)，公眾環(huán)境權(quán)益有了法律保障才能更好地監(jiān)督政府，一防止政府濫用權(quán)力導(dǎo)致環(huán)境損害現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在政府大氣環(huán)境責(zé)任的具體追究范圍上，可以考慮從以下幾個(gè)方面加以問責(zé)：(1)擅自改變大氣防治專項(xiàng)規(guī)劃；(2)違法審批立項(xiàng)，將那些不符合產(chǎn)業(yè)政策以及違反大氣環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的項(xiàng)目予以審批通過；(3)政府環(huán)境信息未按照法律要求如實(shí)公開的；(4)違背環(huán)境行政執(zhí)法程序的；(5)在大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理法定職責(zé)領(lǐng)域有失職、瀆職、玩忽職守行為的；(6)未完成政府大氣污染物節(jié)能減排考核指標(biāo)的，等等。1完善司法訴訟機(jī)制。完善的訴訟機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益和追究政府環(huán)境責(zé)任的最后保障。因此，除了和大氣污染行為有直接利害關(guān)系的公民個(gè)人直接提起環(huán)境訴訟之外，還應(yīng)盡快啟動環(huán)境公益訴訟制度。2013年新修訂的民訴法增加了該項(xiàng)制度，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，盡管民訴法的修訂，實(shí)現(xiàn)了公益訴訟制度在我國立法上的破冰之舉，但是原告資格規(guī)定的模糊不清，使得該項(xiàng)制度根本不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。適值大氣污染法修訂之際，應(yīng)在法律中明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)、相關(guān)環(huán)保組織提起公益訴訟的原告資格。此外，如果在合理期限內(nèi)，沒有主體對損害大氣環(huán)境的行為提起公益訴訟的，應(yīng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以直接提起訴訟。只有完善公益訴訟在內(nèi)的各種訴訟制度，才能有效保障公眾環(huán)境權(quán)益，督促政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。1加大違法行為處罰力度，增加環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入。當(dāng)前我國《大氣污染防治法》中剛性約束機(jī)制缺乏，應(yīng)加大對違法排污企業(yè)的處罰力度?？梢詤⒖肌睹绹鍧嵖諝夥ā返淖龇?，對違法排污者實(shí)行按日計(jì)罰；而且對于主觀上故意排放或隱瞞排放，以及篡改、捏造排污數(shù)據(jù)的行為予以刑法追究。要徹底改變“守法成本高、違法成本低”的處罰現(xiàn)狀，只有重典治污，才能震懾違法排污行為。1完善現(xiàn)有的排污權(quán)交易制度，啟動碳排放權(quán)交易制度。在嚴(yán)控污染物排放總量的前提下，如果企業(yè)增建或擴(kuò)建項(xiàng)目，肯定會超指標(biāo)排放污染物。設(shè)立污染物排污權(quán)交易制度，超指標(biāo)限量排污的企業(yè)可向排放量少的企業(yè)購買排放量。在市場機(jī)制激勵下，企業(yè)會主動采取節(jié)能降耗技術(shù)降低自己的排放量，在獲取企業(yè)利益的同時(shí)，也保護(hù)了大氣環(huán)境。1強(qiáng)化企業(yè)和公眾的環(huán)境責(zé)任。企業(yè)環(huán)境責(zé)任和公眾環(huán)境責(zé)任二者在責(zé)任的落實(shí)程度和要求上應(yīng)有所不同。除了加強(qiáng)對企業(yè)強(qiáng)制性規(guī)范遵守的監(jiān)管之外，還應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控作用，比如醞釀開征碳稅。征稅對象范圍主要針對那些導(dǎo)致霧霾頻發(fā)的高能耗排放企業(yè)，比如鋼鐵、石化、電力等企業(yè)。當(dāng)然，由于涉及國計(jì)民生，還應(yīng)設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼等激勵機(jī)制，對那些采用清潔生產(chǎn)以及節(jié)能減排突出的單位予以財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施節(jié)能減排。在公眾環(huán)境責(zé)任的落實(shí)上，綠色低碳的生活方式不能僅僅停留在宣傳和教育上，還應(yīng)通過法律調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)激勵的方式予以保障。在日常消費(fèi)領(lǐng)域，對于高能耗的消費(fèi)行為，可在法律上設(shè)置消費(fèi)稅，比如將那些破壞臭氧層的氟利昂產(chǎn)品納入到消費(fèi)稅的征稅范圍，提高高排放交通工具的消費(fèi)稅稅率等。1建立霧霾災(zāi)后評估制度。盡早對霧霾事件所造成的損失進(jìn)行及時(shí)評估，可以積累歷史數(shù)據(jù)，增強(qiáng)應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)，以便在未來同樣事件來臨時(shí)，將不利影響降低到最低程度。霧霾災(zāi)害評估內(nèi)容應(yīng)包括：交通傷亡、不同行業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失以及對群眾健康造成的不利影響。當(dāng)前霧霾評估需要注意的問題是，各地并沒有對霧霾發(fā)生期間所采取的停產(chǎn)、限產(chǎn)、限行等措施進(jìn)行有效評估，到底哪些措施能達(dá)到最佳預(yù)期治理效果，缺少科學(xué)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。因此，應(yīng)急方案實(shí)施后，應(yīng)加快進(jìn)行后續(xù)評估工作，從而在下次霧霾發(fā)生時(shí)可以調(diào)整治理手段，完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。