依法行政工作考核方案10篇與依法行政建立法治講課交流材料匯編-資料下載頁

　　

【正文】 理學中的最為主要的部分。”（［美］ 路易斯?亨金：《憲政?主?對外事務》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店1996年版，第136頁。）杰弗里?賴曼認為：“尊重和保護人類所享有的基本權利是作為一個正當政府的最主要條件。如果一個正當的政府能夠持續而有效地監控其正當性條件，那么它就能不斷對‘人實際上擁有什么權利’這一問題做出回應，并在其實踐中確立這一問題的答案。”據此，杰弗里?賴曼強調說；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內運行的政府，不如說我們需要在更為動態的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續和有效地監督自己正當性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監督承諾基本權利的充分性的政府。將這種解釋恰當地適用于作為道德承諾的憲法上，一個合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過把憲法作為活的東西這一途徑而創立的，我們根據對權利的最好的理解來解釋該安排，而權利是人擁有的權利并且是我們理解政府所必須的權利。”（杰弗里?賴曼：《憲法?權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店XX年版，第178—17188—189頁。）從其獨特的“權利”觀出發，德沃金也強調了政府平等地尊重和保障公“權利”的重要意義，他說：“在承認一個理性的政治道德的社會里，權利是必要的，它給予公這樣的信心，即法律值得享有特別的權威，正是這一點把法律同其他強制性規和命令區別開來，使其更具有效力。一個政府通過尊重權利表明，它承認法律的真正權威來自于這樣的事實，即對于所有人來說，法律確實代表了正確和公平。只有一個人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權威的時候，即使這樣做會給他們帶來諸多不便，這個人才會在守法并不是他的利益所在的時候，也自愿地按法律標準行事。在所有承認理性的政治道德的社會里，權利是使法律成為法律的東西。”（［美］羅納德?德沃金：《認真對待權利》（中譯本），中國大百科全書出版社1998年版，第21頁。）第二、合理限制政府權力。早在資產階級革命前，啟蒙思想家就已經深刻地洞見到了國家權力的擴張本性，并因而提出了用法律限制國家權力、以權力制約權力，從而防止國家權力的腐敗的真知灼見。阿克頓勛爵指出：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權力》（中譯本），商務印書館XX年版，第286頁。），法國著名思想家孟德斯鳩也說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”（［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊）（中譯本），商務印書館1993年版，第154頁。）所以，在資產階級革命勝利之后，信奉啟蒙思想家的政治思想的那些政治家們，在具體的憲政與政治法律制度設計中，都遵循權力限制的原理創造性地建構了各種具有本國歷史與文化特色的權力制約與權力制衡的政治法律制度，為人類政治法律文明的發展做出了巨大的貢獻。我們在當前國際與國內現實背景之下進行依法治國、建設法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國各級政府必須以高度理性的方式來對待并行使權力，必須深刻理解公權力的內在擴張性質，理智地認同對公權力進行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權力所劃定的界限、遵守法律對公權力及其行使所賦加的約束條件。正如弗朗西斯?西階爾斯特德所言，“法治是要約束國家的權力”。（弗朗西斯?西階爾斯特德：《主與法治：關于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經驗》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與主：理性與社會變遷研究》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店1997年版，第152頁。）杰弗里?賴曼就憲法與國家權力的關系談到，憲法“是一系列對國家權力之行使的限制，因此在這些限度內行使權力是合法的，而超出這些限度來行使權力是非法的。”（杰弗里?賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店XX年版，第177頁。）對政府的權力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權力行使行為及其結果可以為人們所預期。事實上，在法治的觀念和制度框架當中，以法律限制公權力的范圍及其行使始終是問題的核心，政府是否認同于這種限制并依照這種限制而行為乃是其是否具有且能否維持其合法性的關鍵，恰如哈格托所言：“大多數形式的法治概念被說成是導致一種受限制的政府形象。一個政府只有在它認識到有些事情是它不能做的時候才是合法的政府。……與此同時，關于法治的概念已經提出一個政府必須通過它與外部的標準和規范相適應來證明它的合法性。”（轉引自斯蒂芬?l?埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店1997年版，第156頁。）（三）依法行政、建設法治政府的方向性具體措施當然，依法行政、建設法治政府在我國是一個嶄新的事業，盡管我們有世界上其它的法治發達國家的經驗作為參照，但對于我們這樣一個歷史悠久而又相當缺乏主、法治和憲政傳統的國家而言，依法行政、建設法治政府始終是一個巨大的挑戰。對此，我僅提出如下具體的方向性措施：第一、全面提高政府官員的法律意識。現代法律意識構成了一個充分社會化的人的精神存在的主要部分，也是一個合格的現代社會中的主體或者公的核心元素。英國著名的現代化問題研究專家英格爾斯就曾經指出，任何一個國家的社會現代化，盡管都必然要涉及到相應的制度的現代化，但實際上最為關鍵和核心的乃是其社會主體也就是人的現代化，而人的現代化又不在于外在的物質性的與顯性因素的所謂現代化而恰恰在于人的內在的精神也就是人的意識的現代化。在我國進行依法行政、建設法治政府的工作，最關鍵的方面實際上也是我國廣大社會主體尤其是我國政府官員的法律意識的全面提高和長期鞏固。要做到這一點，就必須始終堅持不懈地重點對我國政府官員進行長期的法制宣傳教育。第二、改善政府立法工作。依法行政、建設法治政府當然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎工作來對待，國務院XX年發布的《全面推進依法行政實施綱要》在第六部分“提高制度建設質量”中對于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規定，這是我國各級政府在依法行政、建設法治政府中必須切實加以落實的。但同時，我認為，目前我國在依法行政、建設法治政府中實際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯誤認識，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要 “立法”了就是把問題解決了，不注重所立法的實際應用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強調立法的數量而不太注重立法質量，雖然政府也有法律顧問團或者立法咨詢委員會之類的機構，但政府立法對于法律顧問和咨詢委員的意見并沒有很好地吸收，多數時候只是作為一種點綴和陪襯；再一個方面就是我國很多地方政府立法存在非常嚴重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關切和考量，這也嚴重損害了政府立法的嚴肅性、統一性和質量。這是我們今后在推行和落實依法行政、建設法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問題。第三、嚴格依法辦事原。事實上，政府是否依法行政，最為直接的和現實的標志就是，在具有既定的法律法規規章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務上，遵章守紀，嚴格依照既定的法度行事。嚴格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關系的影響，不僅對于政府在一般黎百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對于在政府工作的各級干部也是一個非常好的制度保護的渠道，對于加強我國政府部門工作人員的清正廉潔，對于純潔和加強我國政府的干部隊伍建設尤其重要。第四、加強程序保障。在法治的背景當中，在依法治國、建設法治政府的事業中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當程序”）具有多方面的超過實體法律規定及其具體法律結果的積極意義。這一點可以分為幾個層次來認識：首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權力和保障公基本權利與自由的目標更有保障。憲政是一種通過對社會公共權力的運作設定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公的基本權利和自由的制度安排。這種制度安排的重心恰好在于程序規和制度的設計，即為社會公共權力的運作設定合理的法律程序，一方面防止社會公共權力的恣意擴張及非法專橫行使；另一方面又為社會公共權力的正當行使提供基本的保障，也就是排除權力正當行使的各種障礙；在此基礎上，同時為公的基本權利和自由提供以程序為核心內容的制度化保障。其次，合理的法律程序可以產生、維持、甚至強化優良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說服力得到增強。換一句說法就是，合理的法律程序是，而且也應當是，法律適用的所有結論成立的基本前提。我們一直強調，法治的核心在于確立法律的至上權威與神圣性，然而，法治所需要的法律權威不是也不能是單純的暴力或者強權來建立和維系的權威，而是來源于確信和承認的公正的權威。在現代文明社會，確信是由邏輯嚴密的證明過程來得到的，承認也是由具有充分說服力的理由來保證的。于是，法律權威問題就轉換為公正問題，而這一問題的解決又是由正當的程序來保證的，所以，法律的權威性也就是程序的正義性與程序的合理性。日本法學家谷口安平認為，“在‘正當程序’得到實施的前提下，程序過程本身確實能夠發揮給結果以正當性的重要作用。這樣的作用包含著相互聯系的兩個方面。第一個方面是使由于程序進行蒙受了不利結果的當事者不得不接受該結果的作用。例如，進行訴訟而遭致敗訴的當事者經常對判決感到不滿，但因為自己已經被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據，并且由相信是公正無私的法官進行了慎重地審理，所以對結果的不滿也就失去了客觀的依據而只能接受。這種效果并不是來自于判決內容的‘正確’或‘沒有錯誤’等實體性的理由，而是從程序過程本身的公正性、合理性產生出來的。由程序本身產生的正當性還具有超越個人意思和具體案件的處理，在制度層次上得到結構化、一般化的性質，第二個方面是對社會整體產生的正當化效果。人們判斷審判結果的正當性一般只能從制度上正當程序是否得到了保障來看。如果法院在制度性的正當程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權威。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第11頁。）通過合理的法律程序產生的結果之所以具有得到強化的正當性與較強的公信力，乃是因為，一般說來，“通過權威程序選擇的東西無論怎樣（在別的條件相等的情況下）總要比沒有經過這樣選擇的其他結果要好。”（［美］斯蒂芬?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯書店1997年版，第104頁。）再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實體法律規定的現實實現，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時，也使實體正義或者實質正義能夠最大限度地達到。谷口安平教授認為：“實現實體法內容的方法歸根結底是由程序法所規定的訴訟過程，實際上程序法對這個過程進行的調整結果總會歸結到實體法上去。換言之，訴訟的實際結果由于訴訟程序或具體過程的差異可以有極大的不同。”在這里，谷口安平教授進一步介紹了日本東京大學兼子一教授的觀點，即：“程序法并不是助法，而是具有實體內容形成作用的法的重要領域。實體法上所規定的權利義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或‘權利義務的假象’，只是在一定程序過程產生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現真正意義上的實體化或實定化。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第6—7頁。）在這個意義上，我們完全可以說，合理的法律程序是，而且也應當是，所有的法律制度建構的基礎。最后，合理的法律程序更有利于消解社會矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解決社會沖突與社會糾紛，從而建立和維護良好的社會秩序與法律秩序。可以說，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環節的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內在壓力的同時也減少了其爆發而對社會可能造成的破壞與危害。第五、信息公開與政府誠信。依法行政、建設法治政府，最為重要的目的之一也就是要使我國各級政府真正獲得我國人群眾的真心的擁護和支持，使我國人群眾對于我國的政府真正具有信任感和親切感，從而真正地從內心真誠地相信我們的各級政府，也就是要通過依法行政、建設法治政府而使我國各級政府在老百姓心中具有誠信。而要達到這樣的目的，我國各級政府就必須誠實地面對他所管轄之下的所有的人群眾，就要通過法律制度的保障來使政府盡可能公開法律規定應該公開的全部信息，使人群眾隨時能夠通過正常的暢通的合法渠道及時獲知其所感興趣的相關信息（知情權與了解權）；同時，政府的一切行政活動和行為也必須按照既定的法律規定來展開，使人群眾完全能夠通過對于相關的既定規與制度來預測其具體活動和行為以及相應的法律后果；政府活動和行為對于人群眾的合法權益造成各種財產和人身方面的損失的，政府也能夠及時地按照既定的法律確定的制度的標準給予切實的、公正的充分補償。第六、強化權力制約、權力監督。依法行政、建設法治政府并不是要建立全能的、無所不包而無所不能的大政府，而是要建設一個權責明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準的負責任的政府。這樣的政府首先是一個以既定的法律來制度化地制約自身行政權力的政府，同時又是一個以既定的制度對于政府及其工作人員的職務行為加以監督的政府。在以前對于法治建設中的法律監督的認識和理解中，長期以來我國始終存在著一個嚴重的理論與實踐誤區或者說錯誤的認識和觀念，那就是把人群眾的日常行為也毫無例外地納入法律監督的范圍之內。這實際上是非常錯誤的。在依法行政、建設法治政府過程中，實際上絕對不是要用法律法規等制度來“治”管老百姓，而恰恰是要用法律法規等制度來“治官”的。所以，依法行政、建設法治政府最現實而直接的努力必須首先落實到強化對于政府及其部門的行政權力的制約和對于政府及其部門的行政權力及其運作的常規法律監督方面。第七、實事求是，逐步推進，堅決杜絕法治政府建設中的“大躍進”、“攀比”和“浮夸風”。在我國所處的全球化的現實背景之下，依法行政、建設法治政府的任