ppp項目監管研究報告-wenkub

　

【正文】 系統的PPP法律制度是韓國PPP監管的最大特色，同時韓國設立專門的PPP機構負責PPP政策的制定監管。價格上限監管是一種激勵性監管手段，是目前大多數西方國家采用的監管手段。不同的法定機構，由于所處的經濟領域不同，其權力范圍也有所差異。②獨立的監管機構。對于自然壟斷行業，制定科學合理的價格監管模式，如在天然氣行業運用投資回報率價格模型，對價格進行監管和調控。對企業經營的條件和違規行為都有明確的規定和限制，從而在法律制度的保障下規范了市場和行業秩序。獨立監管機構一般由57名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領域的專家熟悉相應領域的專門知識，而且獨立監管機構可同時行使立法權、行政權和司法權。依據通貨膨脹率和企業的生產效率增長率，確定最高限價，企業在不超過規定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業通過競爭和不斷提高生產效率來取得較多的利潤。其中，水務辦公室的主要職能是經濟和社會方面的監督；飲用水監督委員會是飲用水水質的監管單位；環境監管局具體負責環境保護方面的監督。這些法律的制定為不同產業的政府監管體制改革提供了法律依據。（1）英國監管模式英國公用事業的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監管機構、引入市場競爭。在某些PPP項目中，政府授權地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構負責項目監管和績效考評工作，缺乏獨立性。監管機構在制定監管規則和規則執行方面都擁有較大的自由裁量權，容易導致監管缺乏公平和效率。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。尤其是在價格監管方面，原有的成本導向法容易導致壟斷暴利現象，不適用于PPP模式下的定價規則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經營權結束合作。某些地區市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。由此看來，建立PPP項目協調小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長（縣長）和行業主管部門分別任組長和副組長，組織協調其他相關部門對項目進行監督管理。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發改委牽頭，市住建局作為項目實施機構，市環保局作為政府出資代表負責出資。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監管形同虛設；基礎設施和公共服務行業缺乏自律性和組織性，行業監管起不到實質性作用；司法監管存在滯后性；現階段，我國PPP監管主要依靠政府行政監管。在醫療養老行業，由于資源的缺乏，容易導致服務行業收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。建設期，承建商會偷工減料，降低原材料成本；運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼；國有資產移交前期，社會資本會侵蝕國有資產，損害國家利益。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經濟和社會發展過程中面臨的財政建設資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監督和管理，很容易出現各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監管具有必要性。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。在自來水行業中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質和公眾的飲水安全。在現有政府監管體系中，以政府行政監管為主。在談判過程中，住建局與投資人確定股權比例后，環保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。2． 監管工作流于形式，政府部門缺乏項目監管意識我國PPP發展處于初級階段，PPP項目監管工作相對落后。某市將許多沒有經營性質的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業主管部門缺乏對項目的監管意識，在項目識別階段沒有認真開展物有所值和財政承受能力評審工作。因此，需要建立合理的價格監管機制，來規避因定價過高而產生暴利，和保證投資者合理收益，達到權衡公眾利益和投資人利益的目標。1997年因亞洲金融風波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎設施公私伙伴關系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮化中發揮更大的作用。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設市級文化藝術館，由于公開招標的條件設置苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。6． 監管隊伍整體素質不高由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復雜，項目建設與運營管理中的參與主體多、組織關系復雜，要求監管人員熟悉PPP項目相關操作流程和政策法規。①健全法律法規。②實行獨立的政府管制機構。它們與環境部的權力劃分一般為：環境部任命各獨立部門的總監，制定具體的監管改革措施，設計監管改革方案；獨立部門則負責執行政策、監督市場、提出建議和處理具體的監管事務等。（2）美國監管模式從20世紀70年代開始到90年代，美國聯邦政府有步驟地放松經濟監管，尤其是對電力、天然氣等公用事業放松了對價格、市場準入和許可經營方面的限制，開放市場，引入競爭機制。②監管以法律為依據。③管制實施。（3） 新加坡的監管模式新加坡采取的是行業縱向一體化為主的監管和管理混合體制。在新加坡，代表國家管理和監督公用事業的權利主體是分行業建立的法定機構。③價格監管。新加坡監管機構在公用事業企業制定和調整涉及消費者利益的價格時，都要召開聽證會。①系統的法律體系。②專門的PPP機構。借鑒以上國際經驗，可得到以下啟示：①完善的法律法規是有效監管的基本準則。確保監管機構獨立于其他政府部門和企業，劃清職責界限，這將有利于監管權力的集中，這樣政府監管機構才能對被監管企業進行有效的權力制衡和約束。 PPP項目監管體系（1） PPP項目監管目標和原則1． PPP項目監管目標明確PPP項目監管目標是確保項目各階段監管活動成功實施的前提，因此在設計項目監管體系和監管方式前，需要對監管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監管體系。由于公共項目產品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監管的最終目標是公共項目社會效益和公共利益得到保障。第四，實現“三贏”目標。只有做到監管有法可依，有法必依，才能有效規避政府相關部門監管的隨意性，減少權力膨脹和尋租的風險。第三，獨立專業原則。公開透明原則要求監管機制和方法在設計時必須考慮監管的內容、過程和結果等信息的公開性，使監管流程透明化，保證社會公眾的知情權，創造良好的監管環境。（2） PPP項目監管總體框架PPP項目總體框架包括監管主體和對象，以及監管主體對監管對象加以監管的監管方式。PPP項目監管總體框架如圖31所示。獨立監管機構一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監管行為的公正、公平。在各省市層面，綜合性獨立監管辦公室依據監管流程執行監管工作，包括社會資本準入監管、質量監管、價格監管、合同執行監管、國有資產監控和績效考核評估等。司法機關主要是對獨立監管機構監管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監管機構與被監管對象之間的重大分歧。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監管范圍內。除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產業領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監管經驗，即在立法機關頒布特定產業的相應法律基礎上進行監管體制改革，明確監管機構監管的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，以便監管機構能依照執行。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。項目合同是PPP模式運作中政府監管的依據和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規定公私雙方的權利與義務、約定產品價格和服務質量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關內容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現其經濟和社會效益。政策文件明確了項目監管的方向和重點，在法律法規尚未完善之前，監管機構在政策引導之下，對項目相關活動進行引導、管理和監督。就現階段PPP項目交易設計來看，大多數是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆