ppp項目監(jiān)管研究報告-資料下載頁

　　

【正文】 PP合同或特許經(jīng)營合同的規(guī)定，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)督促項目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護(hù)和維修工作，避免對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，保證項目在移交時處于良好的狀態(tài)。其二，由于社會資本主要依靠PPP項目自身收益獲得投資回報，難免因利益驅(qū)使而提高產(chǎn)品或服務(wù)服務(wù)收費價格、降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，此階段要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管。其三，對于準(zhǔn)經(jīng)營項目和公益性項目，由于政府在項目運營過程中有支付行為，需要對項目公司進(jìn)行公平、合理的績效監(jiān)管，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行支付。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項目資產(chǎn)進(jìn)行不合法融資，還需要對項目公司資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和財務(wù)監(jiān)管。運營階段監(jiān)管的重點在于對項目公司整個運營過程進(jìn)行控制和管理，除了對其進(jìn)行績效考核、價格監(jiān)管、質(zhì)量控制和財務(wù)監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補充。制度化監(jiān)管包括：設(shè)立例會制度。監(jiān)管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時了解項目的運營狀況；財務(wù)事項定期報送制度。項目公司或委托運營單位定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供財務(wù)報告，防止出現(xiàn)重大的財務(wù)危機(jī)；設(shè)立公共賬戶制度。要求運營階段的所涉及的重要款項必須通過公共賬戶進(jìn)出，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)實時監(jiān)控財務(wù)狀況。4． 項目移交階段項目移交階段是PPP項目的最終環(huán)節(jié)，是指在項目投資方的特許經(jīng)營期滿后將項目的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等所有權(quán)利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項目公司經(jīng)營不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時需要政府啟動項目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門臨時接管或?qū)ふ移渌鐣Y本繼續(xù)經(jīng)營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是項目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。 案例分析——國家體育館PPP項目監(jiān)管分析（1） 國家體育館項目概況1． 國家體育館項目介紹國家體育場位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28日正式竣工。國家體育館承擔(dān)著奧運會的各項賽事，是國際先進(jìn)水平的多功能體育場。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營公司，共同參與北京國家體育場的建設(shè)經(jīng)營管理，是以PPP模式運作的典型項目。2． 國家體育館項目PPP方案設(shè)計北京市政府授權(quán)北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58％，與中信集團(tuán)聯(lián)合體（中國中信集團(tuán)公司、北京城建集團(tuán)有限公司和美國金州控股集團(tuán)有限公司），出資占比42%，共同組建項目公司國家體育場有限責(zé)任公司。北京市政府授予項目公司30年的特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負(fù)責(zé)館場的融資、建設(shè)、運營和維護(hù)，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支持項目建設(shè)，降低項目建設(shè)風(fēng)險，工行、建行、中信共給予項目公司12億元的信用額度，人保向項目公司提供23億元擔(dān)保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項目分紅權(quán)，用以吸引社會資本進(jìn)入。圖51 國家體育館項目PPP方案交易結(jié)構(gòu)設(shè)計圖（2） 國家體育場項目監(jiān)管分析國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監(jiān)管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監(jiān)管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。1． 缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管對于國家體育館項目，在準(zhǔn)入階段的重點工作是選擇合適的社會資本負(fù)責(zé)館場的設(shè)計、建設(shè)、運營和管理。中標(biāo)的三家單位分別是中信集團(tuán)、北京建投、美國金州，北京建投負(fù)責(zé)項目建設(shè)，沒有一家單位擅長館場的設(shè)計、運營和管理。這一方面是源于社會資本招標(biāo)和設(shè)計方案招標(biāo)分離，挫傷了國外投標(biāo)人的積極性，致使競標(biāo)單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，使得項目在運營過程中沒有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風(fēng)險。2． 缺乏綜合性獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)項目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設(shè)，對投資人提出的各種商業(yè)運營條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會資本。但在實際建設(shè)中，政府因考慮到奧運賽場的需求，單方面改變實施方案中的設(shè)計方案和實施進(jìn)度，導(dǎo)致投資者損失嚴(yán)重。國家體育館原始設(shè)計中的停車位是2000個，但北京市政府后來打算為整個奧運會公園建設(shè)一個大停車場，故要求項目公司減少1000個車位。這就導(dǎo)致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業(yè)運營。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業(yè)設(shè)施，影響了項目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業(yè)運營，減少項目收益。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業(yè)性利益。3． 缺乏對合同執(zhí)行的監(jiān)管綜合性獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)有對特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對勘察、設(shè)計、施工單位的監(jiān)管；施工圖預(yù)算的審批；對成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制；對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗收時的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。在項目設(shè)計、施工和預(yù)算過程中，由于缺乏對PPP合同執(zhí)行的監(jiān)管，影響了施工的進(jìn)度，投資嚴(yán)重超出預(yù)算。北京市政府要求項目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國家體育館的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求很高、功能很復(fù)雜，承包商需要花費更多的時間進(jìn)行項目計劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計，圖紙不能及時提供導(dǎo)致的半年工期延誤，嚴(yán)重影響后期進(jìn)度安排。4． 缺乏有效的定價機(jī)制國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設(shè)進(jìn)程和對奧運會會場服務(wù)設(shè)施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險控制。其中，國家體育場票價制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團(tuán)因為館場租金過高，館內(nèi)提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。由此看出，對于PPP項目，制定有效的定價機(jī)制是保障項目正常運行的關(guān)鍵，政府在項目運營過程中，對產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價格監(jiān)管，保證項目的公益性和經(jīng)濟(jì)性達(dá)到平衡。國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58％的股份改為股權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營場館并承擔(dān)虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。第一，法律法規(guī)方面的監(jiān)管。建設(shè)部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等法律法規(guī)，約束著國家體育場館項目參與各方及建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)活動的行為，有效的保障了國家體育場項目的建設(shè)與運營，解決了項目融資困難，投資建設(shè)生命周期的風(fēng)險分擔(dān)，以及特許經(jīng)營回收期的項目各方收益分配等問題。第二，監(jiān)管的方式與途徑的創(chuàng)新。在國家體育場館項目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各監(jiān)督部門各司其職，相互配合，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，從項目準(zhǔn)入、服務(wù)價格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對該項目及中信聯(lián)營體進(jìn)行全過程監(jiān)管。第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確（體現(xiàn)在準(zhǔn)入和建設(shè)結(jié)算）。在項目準(zhǔn)入階段，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對國家體育場項目進(jìn)行立項審批和審查，確定了其特許經(jīng)營方式并選擇中信集團(tuán)聯(lián)合體作為合作者；市審計局負(fù)責(zé)對項目的資金使用計劃進(jìn)行審查；國土局、環(huán)保局等對項目的各項條件是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查；公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對中信集團(tuán)聯(lián)合體的準(zhǔn)入條件、合約等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財政局和審計局等部門提供專業(yè)建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經(jīng)營權(quán)。在項目建設(shè)階段，北京市建委負(fù)責(zé)項目招投標(biāo)的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設(shè)計方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標(biāo)及建設(shè)過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。寧可累死在路上，也不能閑死在家里！寧可去碰壁，也不能面壁。是狼就要練好牙，是羊就要練好腿。什么是奮斗？奮斗就是每天很難，可一年一年卻越來越容易。不奮斗就是每天都很容易，可一年一年越來越難。能干的人，不在情緒上計較，只在做事上認(rèn)真；無能的人！不在做事上認(rèn)真，只在情緒上計較。拼一個春夏秋冬！贏一個無悔人生！早安！—————獻(xiàn)給所有努力的人.學(xué)習(xí)