談行政處罰自由裁量權的控制(文件)

　

【正文】 規定行政機關履行法定職責的期限，因而何時履行法定職責，行政機關便可以自由裁量?？偨Y工作實踐，我們認為重點應當抓好以下五個方面工作，實現“五個控制”。如果考慮各地的不同情況只能作出原則規定時，可以直接授權地方性法規、政府規章對這些行政處罰作出具體規定，這樣既不影響法律的統一又解決了行政處罰自由裁量權過大的問題。三是執法部門細化自由裁量權。同類主體、相同性質、情節相似的案件，適用的法律依據、處罰種類及幅度應當基本相同，實現同案同罰。二是調查程序控制。行政執法機關對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰決定的，要依法嚴格進行合議、集體討論并作出決定。要嚴格暫緩執行和強制執行的控制，對于確需延期或者分期繳納罰款的，必須履行申請和批準手續。依據我國《行政處罰法》的有關規定，具有管理公共事務職能的組織在得到法律或者法規的授權后可以成為處罰主體；另一方面是對委托行政處罰主體和被委托行政處罰機構的控制。這類機構一旦取得某些行政執法權，由于受到經濟利益的巨大驅動，不可避免地要把罰沒、收費作為執法的重點，執法的動機和目的就會偏離，自由裁量權就會被大量地濫用。行政執法人員不但要有較高的政治素質，而且還要具備與其崗位相當的業務素質和良好的道德修養，執法者應當成為公平、正義的守護神。要切實解決行政執法人員只能進不能出，人員流動渠道堵塞的問題。自始至終把行政處罰自由裁量權置于監督之下，既要強化行政系統的內控監督體系建設，又要充分發揮外部監督作用。要加強與監察機關、公務員管理機關的協作、配合，形成監督的合力，放大監督的效果。各地、各部門要自覺按照貫徹落實科學發展觀、加快建設法治政府的要求，把規范行政處罰自由裁量權、建立行政處罰自由裁量基準制度貫穿于行政執法的全過程，做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法。第二條本規定所稱行政處罰自由裁量權，是指行政機關（含法律、法規授權組織）依法行使行政處罰權時，在法律、法規、規章規定的范圍和幅度內享有的自主決定權和處置權。各級行政監察機關依法對行政處罰自由裁量權的行使實施行政監察。第六條規范行政處罰自由裁量權實行行政處罰自由裁量基準制度。第八條制定行政處罰自由裁量基準應當遵守下列規定：（一）制定裁量基準應當合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，將裁量因素與階次劃分有效結合；（二）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，應當明確適用不同種類行政處罰的具體條件；（三）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，應當根據涉案標的、主觀故意、違法手段、社會危害程度、行為人具備的客觀條件等情節劃分明確、具體的不同等級；（四）制定行政處罰自由裁量基準，不得違反法律、法規、規章的規定。第十一條有下列情形之一的，應當予以從輕或者減輕處罰：（一）違法行為人已滿14周歲不滿18周歲的；（二）受他人脅迫、誘騙、教唆實施違法行為的；（三）涉案財物或者違法所得較少的；（四）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（五）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（六）其他依法應當從輕或者減輕處罰的。第十五條行政機關對于社會影響面大、公眾關注度高的行政處罰案件，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，應當按照規定采取公開處理等方式，接受社會監督。未在規定期限內備案的，由政府法制工作機構或者政府工作部門責令備案，拒不備案的，由行政監察機關依法查處。第二十條本規定自2011年1月1日起施行。”如以一元作為起點，2萬元作為上限，其相差20000倍，可見其比例之懸殊，自由裁量空間之巨大。本文試圖對行政自由裁量權在安全生產執法中的正確行使與運用作一探討，略抒管見，以求教于各位法學界精英與安監行政執法同行。即行政機關顯見的違反法律規定，超越職權、錯誤適用法律、法規、違法收集證據、違反法定程序行使自由裁量權的行為。大量的自由裁量權的濫用是違反合理性原則的濫用。直接造就了權力尋租，從而滋生腐敗。行政自由裁量權的濫用將破壞當地的法制建設，嚴重影響當地的招商引資環境，降低外商的信任度，大大阻礙地方社會經濟的發展。對一般事故即死亡1到2人的事故，在行政處罰方面的差異與沖突的焦點是：《安全生產法》規定是2萬元以上20萬元以下的罰款，起點是2萬元，而《生產安全事故報告和調查處理條例》規定是 處10萬元以上20萬元以下的罰款，起點相差8萬元。自由裁量權運用的隨意性大。一是認定違法事實不同。如在經濟發達地區安全生產事故的行政處罰選擇適用國務院493號令《生產安全事故報告和調查處理條例》，在經濟不發達、欠發達地區國務院493號令的選擇適用比較困難，因其對死亡事故行政處罰的起點較高（10萬元起點），執行起來非常困難，尤其對中小型企業事故的行政處罰，執行起來往往要大打折扣，甚至不了了之。四、安全生產行政處罰自由裁量權的正確行使與運用安全生產行政自由裁量的行使權必須遵循以下原則：合法性、合理性原則。行使行政自由裁量權合理性原則是指行政主體所實施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的意圖和精神，要合乎人們的正常思維。公正，就是在行使自由裁量權時要出于公心，做到對事實、性質、情節、社會危害后果相同的違法行為應給予相同的行政處罰，做到相同情況相同處理，不同情況不同處理。過罰相當原則。自由裁量權的行使，要善意、人性化，要以人為本。任何法律、法規的制定，都有它的價值取向，那就是法所追求的目的。五、安全生產行政執法中自由裁量權的控制隨著現代社會行政權力的強勢擴張，行政“自由裁量權”存在著大量濫用、隨意性和失控的現象，帶來了一系列的問題和后果。加強安監隊伍建設，增強執法人員行政能力。完善行政立法，在立法層面，要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。建立安監行政執法責任制。建立安監行政執法監督制度，推動行政自由裁量權的規范化、制度化。四是建立司法審查制度，把自由裁量權行為納入司法軌道。近年來，一些地區的安監部門出現了多起因行政自由裁量權的濫用而遭到投訴的案例。監督主體不僅有黨和政府、國家機關（包括立法機關、檢察機關、審判機關），還有新聞、企事業單位、社會團體和公民。二是建立行政自由裁量權依據和程序公開制度、行政處罰說明理由制度。落實行政執法責任與相關制度、明確行為責任，以此來約束執法人員合法、合理地行使自由裁量權。制定具體的自由裁量事項的裁量標準。對于復雜的問題，安監行政執法人員要有足夠的能力去處理，這樣才能在客觀上把自由裁量權控制在最低的限度內。加強安監行政執法人員思想和職業道德教育，樹立正確的人生觀和世界觀，樹立全心全意為人民服務思想，增強公仆意識，遏止私欲的膨脹，防止拜金主義、享樂主義和極端個人主義泛濫。如當事人違法事實輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對自由裁量權的濫用。如某一建筑企業發生一起死亡事故，其經濟能力只能承擔賠償死者家屬的民事責任，已無力承擔行政罰款責任，那么只能先承擔民事責任，后承擔或免于承擔行政罰款責任。能夠輕罰的原則上不重罰。公開是對政府和行政機關的要求，其最重要的價值是建立透明政府、廉潔政府，保障相對人和社會公眾的知情權，防止腐敗。公正、公平、公開原則。行使自由裁量權，必須結合法律授權的目的，法律規則的內容，并考慮各種相關情況做出全面，客觀的判斷。同樣案例在同樣的地方選擇適用的行政處罰法律法規也不同。二是行政處罰法律法規的選擇適用不同。由于自由裁量空間巨大，它直接造就了一種權力尋租，從而滋生安監領域權錢交易等腐敗行為。安全生產法律法規的選擇適用。第八十一條：“ 生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，導致發生生產安全事故，?給予撤職處分或者處2萬元以上20萬元以下的罰款”。由于缺乏可預見性和穩定性，增加行政管理相對人的行為預期成本。如偏離法律的目的、原旨，錯誤理解和解釋法律的規定，甚至出于故意報復目的做出不合理決定；對事實情節因素的裁量錯誤，未考慮或不考慮有利害關系的相關因素；違反比例性原則，嚴重偏離各方利益和價值均衡等。二是違反合理性原則的濫用。行政自由裁量權失控的表現主要是權力的濫用。行政機關合理地行使法律賦予的行政自由裁量權，是正確行使行政職權的前提，是整個政府行政的核心，我國依法行政剛剛起步，如何駕馭和正確行使自由裁量權，已成為公平公正執法、進行人性化管理，構建和諧社會的法制目標面臨的客觀現實。行政執法機關作為對社會監督管理的職能部門，國家法律法規賦予了大量的自由裁量權。第十八條規范行政處罰自由裁量權工作，作為依法行政內容，納入各級人民政府目標責任考核。政府法制工作機構和省以下實行垂直管理的行政機關應當就備案的案件進行審查，發現案件違法的，應當予以糾錯或者撤銷。第十三條上級行政機關制定了裁量基準的，下級行政機關可以直接適用，如地區差異較大，下級行政機關可根據區域實際，制定本級適用的裁量基準，并報上一級人民政府相應工作部門備案。（一）從重處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較重的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較高限度予以處罰；（二）一般處罰，是指行政機關根據法律、法規和規章的規定，在不具備減輕、從輕、從重處罰情節，且應給予當事人行政處罰的，按照規定的處罰幅度中限予以處罰；（三）從輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較輕的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較低限度予以處罰；（四）減輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的一種或幾種處罰種類之外選擇更輕的處罰種類或在一種行政處罰種類允許的幅度最低限以下予以處罰；（五）不予處罰，是指在某些法定的特殊情況下，行政機關依法對當事人的違法行為不給予行政處罰。行政處罰自由裁量基準制定程序和備案程序參照規范性文件監督管理規定執行。省以下實行垂直管理的行政機關，應當加強對下級行政機關規范行政處罰自由裁量權工作的領導。第四條縣級以上人民政府應當加強對本行政區域內規范行政處罰自由裁量權工作的組織領導。規范行政處罰自由裁量權工作由省人民政府法制辦公室牽頭組織，省政府各部門可以根據《陜西省規范行政處罰自由裁量權規定》制定本系統的行政處罰裁量權適用規則和裁量基準。在加強內部監督的同時，充分發揮權力機關監督、司法機關監督、社會輿論監督和人民群眾的監督作用，以有效防止自由裁量權的失控。根據需要可以采取多種監督方式，如行政執法檢查、責任制考評、案卷評查、案件抽查、重大行政處