石油化工建設工程質量監督管理體制研究(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 探討【 i6】 ， 政府監督管理行為研究和經濟性研究非常少有。天津大學郭漢丁教授在《建 設工程質量政府監督管理研究》中對工程質量監督管理體制、機制、行為、階段 監督管理和分部質量監督管理進行了全面系統地研究，形成了工程質量監督管理體系 的基本理論框架。他在《政府部門與質量監督機構之間委托代理行為》中論述了建 設工程質量監督行業在政府委托執法過程中，政府部門與質量監督機構之間存在逆向 選擇 、道德風險、 X無效率和尋租行為 .應用博棄論中的委托代理模型可以有效地揭 示他們之間的行為策略特征，保證質量執法監督的有效性，使監督機構實現其自身利 益最大化的同時， 必須 實現政府部門追求的建設工程質量利益最 大化 .這就需要政府部門在制定監督政策時，引入激勵機制，通過調整監督機構收益的構成結構，調動監 督機構執法監督的積極性，實現建設工程質量有效監督的目的。《我國建設工程質量 政府監督制度沿革》 [19】 回顧我國建設工程質量政府監督管理制度的發展，在短暫的十 五年期間，經 北京化工人學碩上學位論文 歷了以《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》、 《建設工程質量管理辦法》和《建設工程質量管理條例》等三個文件為標志的建立、 規范和深化改革的三個階段，建設工程質量政府監督制度的發展，對于提高建設工程 質量，促進建筑行業健康的發展，起到了歷史性的積極推動作用。《論建設工程質量 政府監督的本質特征》 [2。 〗 在分析建設工程質量監督管理體系的基礎上，論述了建設工 程質量政府監督的內在必然性，并從系統的觀點、經濟的觀 點、社會的觀點、法制的 觀點、服務職能的觀點和國際化的觀點等六個方面闡明了建設工程質量政府監督的本 質特征。《政府質量監督機構與建設主體行為博弈分析》 [21〗 提出了政府工程質量監督 機構實施建設工程質量監督管理的過程，實質上就是質量監督機構和各建設主體就建 設工程質量進行多階段、多目標、多層次、多方位、多因素的博弈過程，它研究各類 建設主體群體行為策略，揭示群體質量行為特征，通過培育共同的價值觀、營造良好 的信息傳輸體制和發揮行業職業道德約束作用，引導建設主體群體質量行為的健康發 展，以提高政府監督管理的有 效性。《論建設工程質量政府監督制度改革》論述了 建設工程質量政府監督機構績效評價體系，績效評價的主要內容包括監督行為、監督 工作業績、監督人員素質、監督團隊精神、監督裝備和外部評價六部分，以此形成三 個層次的績效評價指標體系。結合指標體系特征和績效評價過程特點，選擇遞階多層 灰色評價方法對監督機構績效進行測評。根據各個監督機構的績效綜合評價值來判斷 監督機構的工作績效，并據此對監督機構實施有效激勵與約束政策，提高監督管理的 有效性。《地基基礎質量的政府監督管理》 【 23】 強調建設工程主體結構質量是建設工程 安 全使用的重要基礎，政府對主體結構工程質量的監督管理主要是對主體工程質量形 成各階段的投入要素、轉化過程及產出結果進行監督管理。孟憲海 〖 2426】 對國外建設管 理體制進行了研究，并與我國的質量監督管理模式進行比較，針對目前國內建筑工程 質量管理中存在的問題，提出了加強工程建設全過程質量監督控制的全新觀念和相應 措施“賀昌元等 [2 力對如何建立適應市場經濟體制下的政府工程質量監督管理體系進行 了闡述。《論工程建設政府質量監督與社會質量監理的關系》簡要論述了工程建設 質量社會監理與政府質量監督的關系，并進一步闡明了 如何處理好質量政府監督、社 會監理這兩者的關系及其與業主和承包商的關系。《轉變工程質量監督機構工作機制 的研究》 [291提出我國借鑒發達國家和地區的管理經驗，使政府認可的第三方強制監督 成為我國建設工程質量監督管理的主要形式。轉變工程質量監督機構的工作機制，首 先應明確工程質量監督機構的性質，使其擺脫行政隸屬關系，成為獨立的法人，其次； 應必須調整質量監督方向，突出工程質量監督機構的基本職能，使工程質量監督機構 從創優奪杯的桎梏中解脫出來；最后，明確質量監督重點，完善質量監督手段，強化 質量行為的監督。《政 府質量監督體制改革》 [^】 在分析中國現行政府質量監督管理體 系多頭管理、條塊分割的基礎上，提出監督任務委托按區域劃分與項目招標相結合的 社會化、專業化、市場化構想，闡述了組織機構建設應統一管理、監督與管理職能分 開、委托執法、資質管理、考評管理、企業化、社會化與專業化、形式多樣化的八項 原則，規劃了質量監督管理業務科學委托過程與全面、全過程、全方位的有效監督管 理運行體系。 北京化工人學碩上學位論文 完善建設工程質量的政府監督體制，是解決我國政府質量監督工作存在問題的客 觀需要。通過研究分析發現，我國目前建設工程質量的政府監督仍然存 在以下幾方面 的問題：一是政府工程質量監督著重對實物工程質量進行監督。政府工程質量監督的 關鍵應是對涉及公眾安全、公眾利益的活動進行監管，它由國家機器強制保證實施； 而實物工程質量反映的僅僅是工程產品生產水平，它是由各種質量行為產生的后果所 決定的。二是政府工程質量監督更多限于施工階段。施工階段是工程實物質量形成的 關鍵階段，但不是唯一的階段。三是監督力量、監督經費的不足，又有可能使部分工 程質量監督管理的改革工作流于形式。四是質量監督的方法不科學，缺乏手段。許多 政府監督人員還處于?眼看、手摸、耳聽?的傳 統監督方法階段 ， 人 為影響因素較 多，許多質量監督機構現代化的檢測手段還較缺乏，質量監督的手段與方法遠遠落后 于科學技術的發展和時代的要求，已嚴重地制約了工程質量監督工作的發展 f3l】 。 全面質量管理與建設工程質量監督管理相結合 全面質量管理理論的形成和不斷發展源于人們對產品質量更高目標的追求，其存 在的最主要使命就是指導 人 們如何去實現更高質量的目標，從不同角度來講，全面質 量管理是理念、是方法、是途徑、是工具。在各行各業進行全面質量管理的實踐中， 人 們運用全面質 量管理理論都取得了很好的成果。建設工程質量監督管理以工程質量 為中心開展監督管理活動，但傳統的工程質量監督側重于對工程施工質量，包括工程 實物質量和工程技術質量進行事后的檢查。在檢查過程中，按分項、分部和單位工程 等幾個階段，釆取?你施工我監督，不達標不過關?的辦法來監督工程質量，并對質 量等級進行認證。對發現的質量問題，釆取的措施主要是返工重做，或加固處理。采 用這種方式監督 .雖然在一定程度上保證了工程質量 ， 但實際上一旦出現質量問題， 往往會留下永久性的質量缺陷，并造成損失和浪費。 全面質量管理中的工程質 量概念是廣義的質量概念，它包括工作質量、員工素質 和工程質量三部分，也就是質量監督中所說的行為質量和工程實體質量。工作質量即 質量行為的規范性，是工程質量的保證和基礎，它反映了參建責任主體各方面的工作 對工程質量的保證程度，工程質量是工作質量的綜合反映。因此，要監督好工程質量， 首要的要監督好工作質量，而工作質量貫穿于工程實體形成的全過程。另外，堅持?以 預防為主、事先控制、過程控制?的原則，不僅檢查事后的結果，而且重視監督事前 的足以影響工程質量的各種因素；不僅監督工程實體，還對工程的設計管理、施工管 理 、施工技術等的工作質量和企業的員工素質及其對用戶的服務質量等方面進行監 督；不僅監督工程的關鍵部位，而且對工程施工、生產、管理等方面進行全過程、全 方位的監督。“所以，不難看出全面質量管理與工程質量監督在理念、方法和途徑等許 多方面是相同的、一致的，為了適應當今工程質量監督職能的轉變和工程建設發展對 質量監督的需求，我們將在工程質量監督管理實踐中探索運用全面質量管理的理念與 方法 132】 。 北京化工人學碩上學位論文 運用全面質量管理開展質量監督管理可采取的工作步驟和方法，概括起來就是一 個過程、四個階段、八個步驟和七種數理統計方法， 如圖 所示。一個過程是指各 參建責任主體對工程建設全過程的質量管理。四個階段，即：①計劃階段 (P)。②實施 階段 (D):③檢查階段 (C)。④處理階段 (A),四個階段按 PDCA 進行循環。八個步驟， 即：①分析現狀，找出質量問題；②分析質量問題的因果關系；③找出質量問題的主 要影響因素；④制定處理措施；⑤執行處理措施；⑥調查工作效果；⑦總結經驗，制 定標準；⑥將遺留問題轉入下一個 PDCA 循環。七種統計工具，即：①直方圖；②排 列圖；③因果分析圖；④控制圖；⑤調查分析法；⑥相關圖；⑦分層法。在工程質量 監督中 落實全面質量管理的理念應重視做好以下四個方面的工作：①設定質量管理目 標：各參建責任主體事先應確定一個總的質量管理目標，然后將總目標層層分解，逐 步分解到各層次，分解到人。管理目標的設定，既要符合國家有關標準和規范的要求， 又要切合各單位工作的實際情況，要便于實施；②開展‘‘三全管理?：即各參建責任 主體的所有部門、全體職工，對工程質量形成的全過程都要參加和進行管理；③運用 多種管理手段：必須熟練運用以概率論為基礎的數理統計方法，還要綜合使用項目管 理技術、專業技術和質量檢驗檢測等方法；④建立和保證各責任主 體質保體系的有效 運轉：這是落實全面質量管理理念，實現工程質量全面監督管理的關鍵，建設單位、 監理單位、勘察設計單位、總承包和施工單位的質保體系是否健全、是否真正發揮作 用，會直接影響到工程建設質量。因此，工程質量監督的一項重要任務就是監督檢查 各參建責任主體質保體系的建立及其運轉情況。 圖 21 全面質量管理 PDCA 循環 PDCA cycle of total quality management 同時，為適應上述質量監督管理工作的需要，工程質量監督機構還要運用全面質 量管理的理念，進一步改革和完善工程質量監督管理的體制及監管措施 [331。具體地說， 第一、理順監督管理體系，即對監督執行機構進行改革和完善；第二、擴大監督范圍， 監督執行機構不僅僅只對某一部門或者施工單位的質量進行監督，而應該實施?全方 位? 文獻評述 12 的監督，即對所有參建責任主體 都要進行監督；第三、延伸建設全過程的監督， 根據全面質量管理理論的內涵，監督機構要對工程建設的全過程進行監督，即要覆蓋 項目從可研到工程梭工驗收及后評估的整個工程建設過程；第四、改革和完善工程質 量監督管理方法和措施，確保實現工程質量?全方位?和?全過程?的監督。第三章我國現行的工程質量監督管理現狀 建設工程質量監督管理模式的發展歷程 隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變以及市場經濟體制的逐步完善，我國建 設工程質量監督管理模式發生了較大變化。其發展歷程主要劃分為四個階段，如圖 所示： 監理制度的形成 單一的施工單位內部檢查制度 . r 【建設單位質量驗收檢查制度的形成 ] r L 政府工程質量 ：監督制度的環疼 ,rf 第三章我國現行的 .T 程質 fl 監督管埋現狀 圖 31 我國建設工程質量監督管理模式發展歷程 FigJ1 China39。s construction engineering quality supervision management model development 單一的施工單位內部質量檢查制度 從建國初期到 50 年代末，我國建設工程質量監督管理主要實行的是單一的施工 單位內部質量檢查制度。新中國成立后，由于我國高度集權的計劃經濟體制，以及社 會主義公有制在國民經濟體系的主導地位，因此，建立完整的國民經濟體系、不斷改 善人民物質文化生活、工程建設 各參與者的根本利益一致成為工程建設的主要目的。 長期以來，建設領域的建筑生產被認為是原料加工活動，單純消費國家投資和建筑材 料，否定其物質生產活動的本質以及商品交易的屬性，因此工程建設管理格局自然經 濟色彩濃厚。另外，政府行政各部門按條塊層層撥付建設投資，并給建筑工程局下達 施工任務，按計劃和行政區域向所屬的建筑企業直接下達任務，主要建筑材料的供應 采取隨錢走的方式，由建設單位（實際上是政府）向工程項目按需調撥。 13北京化工大學碩上學位論文 14 建設單位質量驗收檢查制度的形成 單一的施工單位內部質量檢查制度下，工程施工和質量檢查工作由同一施工企業 來付諸實施。當工期與質量之間產生矛盾時，往往以犧牲質量來達到工程形象進度為 目的，從而使工程質量檢查工作難以有效開展。 19581962 年期間，經國家建工部向 中央建議決定，工程項目的質量監督檢查工作，由施工單位自己建立獨立的質 量檢查 管理機構，建設單位負責質量監督檢查以隱蔽工程驗收為主的形式，來進行現場工程 質量的確認，從而實現建設單位和施工企業相互制約、聯手控制的局面。使我國工程 質量監督管理從單一的施工單位內部質量檢查制度進入第二方建設單位質量檢查驗 收制度時期。19611965 年，在國民經濟調整階段，建工部進一步加強了對工程質量 監督管理工作的領導， 1963年制定頒發的《建筑安裝工程技術監督工作條例》，要求 建筑安裝企業必須建立獨立的技術監督機構，加強對施工全過程的技術監督。實行每 一工序實行自檢、互檢、交接檢驗制度，從 施工源頭上消滅不合格工程。國家《建筑 工程質量檢驗評定標準》的編訂，使每個工種的檢測項目、檢測工具、檢測方法和評 定標準做到了 ?四個統 一”，全國各地的質量評定結果具有了可比性，建設