小城鎮建設與發展問題研究綜述(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 設用地難度加大，成本增加。 5．宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮居民購買城郊農戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。 6．承包地去留政策，即農民進鎮后，如何處理承包地的問題。 7．土地置換政策。表現在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規定相當含糊，各地做法也極不統一；二是置換的內涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產 權界定問題；五是指標置換的有償使用標準不規范。 8．土地收益分配政策。一是新增建設用地的土地有償使用費留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎設施建設，沒有留給鎮級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題。 (三 )小城鎮建設資金匱乏。 小城鎮建設投資巨大，資金不足是小城鎮發展的瓶頸。全國小城鎮每年 700 億 — 1000億元的建設資金主要來自于土地收益和社會投資。目前，除中國農業銀行對小城鎮建設每年發放 8 個月至 1 年的短期房地產項目貸款 10 多億元外，能夠支持公用基礎 設施建設的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮財政金融體制不健全，一方面小城鎮的稅收不能用于城鎮基礎設施建設，另一方面資金要素通過現行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮的建設和發展。這也是導致小城鎮排水系統、污水及垃圾處理系統等公用基礎設施匱乏的重要原因。 (四 )行政管理體制落后。 1．政權建設不完善。一方面，機構臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮政府與上級政府權力交叉，上級政府部門在鎮的大量派出機構切割了鎮的權利，妨礙了小城鎮的統一管理。 2．部分小城鎮行政建制與 其規模不相適應，不利于小城鎮功能的發揮。有的小城鎮人口已達 10 來萬人，國內生產總值數十億元，財政收入超億元，但由于還是鎮的建制，給鎮區的規劃和建設、環境保護、經濟管理、社會服務、行政管理、法制建設等各個方面帶來很多困難和不便。 3．政府干預經濟、直接管理經濟比較多，政企不分現象比較嚴重。 4．小城鎮內部區劃不合理。一是村級界限不合理，不利于資源的合理開發利用。生產要素難以按市場需求進行有效配置；二是部分村規模過小，阻礙了小城鎮的建設及中心村的發展。三是村級經濟發展不平衡，在一定程度上影響農村社會的穩 定。 (五 )小城鎮財政體制不完善。 1．財政體制建設不完善。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮的財政體制改革有所滯后，小城鎮財政體制新老并存，影響著全國小城鎮財政的建設與發展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調控，最后劃分給小城鎮財政的收入基本上只剩下農業“四稅” (農業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅 )的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮財政運行在短期內面臨著比較大的困境；第三，很多財政關系尚未 理順，小城鎮的稅收征管機構不協調現象比較突出，小城鎮財政、國稅、地稅、專業銀行營業所或農村信用合作社四個方面的機構分別屬不同部門領導，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領導，在收入計劃安排上，往往出現縣政府、主管部門、小城鎮鎮政府三個任務，三種管理辦法，小城鎮為了落實其任務，只得與國稅、地稅機構討價還價，工作難以協調。 2．機構建設不健全。第一，機構設置不合理。第二，小城鎮國庫建設不完善。第三，財政機構性質不明確。 3．小城鎮財政干部隊伍不穩定，人員素質有待提高，部分小城鎮財政所人員配備偏 少。隨著小城鎮經濟的逐步發展，擺在小城鎮財政人員面前的任務越來越重，新事物、新問題不斷涌現，客觀上要求小城鎮財政人員應具有較高的素質。但現在有相當部分小城鎮財政工作人員文化程度很低，非專業人員大量調入，沒有經過專業訓練，缺乏財政專業知識。一部分小城鎮由于人員少，業務量大，不少屬于小城鎮財政范圍內的工作根本無暇顧及，更談不上根據本鎮的實際情況和國家的產業政策去發展小城鎮經濟，培植財源，引導廣大農民脫貧致富了。 (六 )戶籍制度對小城鎮發展的制約。 1997 年公安部出臺的關于戶籍制度改革的政策，只限于少數 試點鎮。同時，在城鎮落戶的指標不是根據實際申請人數，而是由上邊確定，不能適應城鎮人口不斷擴張的需要。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統的環境制度導致小城鎮流動人口進城務工、回村居住、以工為主、亦工亦農的“兩棲”生存方式。這些流動人口雖然職業已經轉變，但是沒有實現空間上的遷移。這就從人口規模、需求動力等方面影響了小城鎮基礎設施的集聚效應和第三產業的發展。 現行法律要求農民進鎮落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農民進入小城鎮不僅要失去他們實際上已經占有并受益的土地產權，而且，由于國家的社會保障制 度不涵蓋農村，因此失去土地對農民而言還意味著失去生存保障，制約了農民進鎮積極性的發揮。 (七 )社會保障制度難以適應小城鎮的發展需要。 目前小城鎮就業、養老、醫療等社會保障制度明顯滯后，是造成農民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農民缺乏失去土地后長期穩定的生活保障預期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區服務和社會保障制度改革取得進展，才能使農民徹底割斷對土地的依賴關系。 四、解決小城鎮發展中存在問題的對策建議 針對小城鎮發展中存在的若干問題，學者們提出了很多相應的對策措施，這些對 策包括體制改革、制度創新等方面的內容，但要實施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。 (一 )土地制度和政策的改革方向。 1．要建立科學的規劃體系，實現小城鎮的有序發展。小城鎮的規劃體系應由小城鎮土地利用總體規劃、小城鎮建設總體規劃、基本農田保護規劃、土地整理規劃等一系列規劃組成，它是小城鎮建設與發展的龍頭。各項規劃在編制過程中應充分反映小城鎮發展的客觀規律，同時，各項規劃之間應相互協調，構成一個科學的規劃體系。 2．在土地利用方面，要立足內涵挖潛走集約用地之路，發掘城鎮土地存量優勢，進一步發揮老 鎮的土地資源潛力。充分利用土地空間，提高建筑容積率，降低用地成本，最大限度地利用土地資源。在小城鎮規劃區內，在改造原有居民單院獨戶住宅基礎上，建造多層住宅。進行存量土地的置換，對原有城鎮土地進行二次開發或內涵性再開發，推動土地的集約利用。 3．在土地利用總體規劃的指導下，大力推動土地整理。小城鎮建設中的土地整理，主要是三大任務，一是進鎮居民宅基地的退耕或流轉；二是進鎮企業的原廠區開發利用；三是打破土地權屬區域的限制，使用地形狀利于建設布局。 4．要深化土地使用制度改革，建立多元化的土地市場。在堅持土 地有償使用這一大方向的前提下，將土地使用制度改革引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，改變單一的征地—— 開發 —— 出讓 —— 轉讓的市場運行模式，實行包括國有土地租賃、集體土地人市等多樣化的土地供給方式，對小城鎮土地市場要實行兩種產權、一個市場、統一管理的管理模式，即由國有土地使用權和集體土地使用權并存構成小城鎮土地市場，對土地利用方式、土地供應數量、土地交易價格和土地交易結果實行統一管理。 5．要加強土地產權制度管理，建立完善的產權管理制度。小城鎮國有土地的產權代表應是縣 (市 )級以上人民政府的土地管理部門，集 體土地的產權代表應是村級以上的集體經濟組織。在小城鎮，國有土地與集體土地并存，土地流轉過程中涉及國家、集體、企業、個體經營者及農民等多個利益主體，客觀上要求建立一套完善的土地產權登記制度來提供保障。 6．要確立具有約束力的土地收益分配制度。土地收益分配機制在一定程度上決定了政府、企業和個人的用地行為。應改革現行土地收益分配制度諸多不合理之處，從有利于保護耕地資源，遏制政府對耕地的占用、有利于保護農民和集體經濟組織的利益，妥善安置被征地農民的生活和再就業、有利于調動鎮政府積累資金進行小城鎮建設等三方面建立 具有約束力的土地收益分配機制。 7．在較大范圍內實施保持土地總量動態平衡的土