小城鎮建設與發展問題研究綜述-資料下載頁

　　

【正文】 )完善小城鎮財政體制的建議。 要保證小城鎮的正常發展和基礎設施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協調的、規范高效的小城鎮公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現事權與財權相統一的鎮級獨立財政管理體制。 1．出臺多種不同類型的公共財政體制，授權各地可結合實際進行選擇。對于經濟發展快、農村城鎮化程 度高、財政收支規模大的鎮 (小城鎮 )，應允許其管理上先行一步，設立鎮財政局，并賦予縣一級的財政管理權限，建立一套與小城鎮政府所行使事權相一致的市 (縣 )鎮財政分配體制；對一些經濟發展滯后、農村城鎮化、工業化水平較低、財政收入規模小的農村鄉鎮，可繼續保留財政所建制，逐步實施城鎮分配關系，賦予小城鎮財政自身增長的活力，使小城鎮財政更加完善和健全。在尚未實現分稅制的小城鎮，應改革傳統的縣級財政統收統支的辦法，合理確定小城鎮財政的上繳基數，超收部分的全部或大部分留于鎮級財政。要建立地方收入體系，設立小城鎮財政的主體稅種 ，使其擁有穩定的收入來源。應比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮收入范圍。 2．按照公共財政要求，合理劃分小城鎮財政的收支范圍。逐步提高財政對小城鎮基礎設施、社會保障、教育科技、文化衛生事業發展等公共需要的保障能力。轉變財政支持經濟發展的方式，減少財政對一般競爭性領域的投資。通過完善小城鎮基礎設施，減輕企業負擔等，創造有利于企業生存和發展的良好環境，吸引企業向小城鎮工業區集中，鼓勵和吸引農民進鎮務工經商，從事第三產業。 3．健全小城鎮財政金庫機構建設，充分調動小城鎮組織收入的積極性。必須健全 小城鎮金庫建設，使小城鎮成為獨立的一級財政實體落到實處，逐步實行規范的分稅制財政體制，保證體制的穩定性，充分調動小城鎮組織收入的積極性。促進小城鎮財力的統一，調度和資金使用效益的提高。 4．小城鎮財政實施綜合財政預算管理。對小城鎮的各項行政、事業性收費的罰沒收入可直接納入預算，實行收支兩條線管理，有利于加強小城鎮預算外資金管理，統一管理公共收入，增強小城鎮綜合財政功能，解決小城鎮財政負債較多的問題，防范和化解財政運行風險。 5．中央政府對小城鎮建設應綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮財政規范的轉移支付制度。鄉鎮財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應的轉移支付制度，以平衡地區間的財政收支，保證小城鎮政府實現職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提供補助，以保證這些地方政府實現職能的基本需要。第二，中央給予一定的財稅政策照顧，增加對小城鎮的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎設施配套費等全部留給小城鎮等，加大中央對小城鎮資金的投入。 (六 )小城鎮戶籍制度改革的方向。 國家計委規劃司課題組、陸學藝等認為戶籍制度改革的目標是，凡在小城鎮有合法固定的住所，有 穩定的生活來源的人員，均允許其申請在小城鎮落戶。實行城鄉戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區的農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應統一登記為居住地常住戶口。逐步實現以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。對在小城鎮落戶的農民，一方面要依法保障其公民的合法權利，與當地原有的居民享有同等的權利，履行同等的義務。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時，要進行勞動就業制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業市場 化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎。 查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進原則和“因地制宜，因時審勢”的實事求是原則，按以下對策思路進行： (1)從整體上為分階段、分區域的戶籍改革營造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會治安，摸清人口底數，穩定社會秩序，建立健全和有力的基層網絡。其次，利用電腦信息設備，實現人口管理的科學化和現代化，建立勞動力就業信息網絡和一支能夠進行科學人口管理的隊伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關制度的配套改革，如勞動力市場 和用工制度的配套改革；包括養老、失業和醫療在內的社會保障制度配套改革；包括就業、就學、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內的社會、經濟制度配套改革；各種相關法律、法規配套改革，如《勞動法》的貫徹執行。 (2)在東部沿海較發達地區實行新的一元戶籍制度。 (3)在中西部地區，按全新的城市化機制建設小城鎮。 俞燕山、胡必亮、朱守銀則認為要放開農民進入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮落戶的限制，并給農民盡可能地創造住得下、穩得住的條件。經過多年的試點和探索，取消對農民進鎮落戶行政限制的時機和條件已經成熟，應適時將小城鎮 戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉人口，按職業確定身份的戶籍登記制度。賦予進城農民在就業、入學、身份等方面與原城鎮居民以同等待遇。辦理落戶手續時，取消城鎮增容費等歧視性收費。允許進鎮的農民保留其農村集體承包地的使用權或將使用權進行有償轉讓，以解決農民離土的后顧之憂。 (七 )建立小城鎮社會保障制度。 國家計委規劃司課題組提出小城鎮社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統一政策、目標和原則指導下，結合當地的實際情況，積極進行改革探索。小城鎮社會保障的改革與發展必須遵循以下原則：一是保障水 平要與社會生產力發展水平及各方面的承受能力相適應。國家舉辦的社會保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮舉辦的社會保障可根據當地的經濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。二是權利與義務相統一。單位和個人都有依法繳納社會保險費的義務。勞動者在履行規定義務的前提下，有享受社會保障待遇的權利。三是公平與效率相結合。職工養老、醫療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。四是政策要統一。社會保障的基本政策和制度要統一，管理要法制化。五是服務社會化。要將目前各部門、各單位的分 散管理逐步轉為統一的社會化管理，將目前企業承擔的養老、醫療等事務性工作逐步轉為社會化服務。六是城鄉有別。廣大農村在近期尚不具備建立國家統一立法、強制實行某些保障項目的條件。小城鎮應根據當地的具體情況，采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，積極穩妥地探索發展農村社會保障。 俞燕山提出現階段可以考慮根據不同的條件設定不同的保障方式：一是對長期在城鎮就業、收入和生活已經相對穩定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉鎮企業職工及其他居民，鼓勵商業保險機構開展養老、醫療等保險項目；二是對已經脫離土地、喪失工作機會 又無其他生活來源的小城鎮常住居民，在收入調查的基礎上，建立小城鎮生活救濟制度；三是對于有條件的小城鎮，可逐步建立規范的養老和醫療保障制度，待條件成熟時，納入當地統一的社會保障體系。 李炳坤等認為根據小城鎮發展的進程，在適當的時候應當考慮和醞釀建立小城鎮的社會保障制度。對已經在小城鎮落戶、有穩定住所和工作崗位的農民，根據國家的統一要求和各地的實際情況，在養老、醫療、失業等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮的凝聚力，保證小城鎮居民的基本生活質量。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社 會保障水平取決于國家的整體經濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮的社會保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經濟承受能力的現象發生，以財政支撐的社會保障只能控制在政府財力所能承受的限度之內，應當大力提倡自我保障和商業保險。 胡必亮認為小城鎮沒有必要建立自己特殊的社會保障體系，但是小城鎮所在地區的統一的集體社會保障體系應逐步建立起來。作為基 本保障的補充，小城鎮應逐步發展各種商業保險業務。 郭劍彪提出可考慮把解決進鎮落戶農民的社會保障費用與引導農民退出承包地、宅基地結合起來，探索多種途徑，降低農民的投保成本。村級集體經濟比較發達的地方，可從集體資產收益中切出一塊，用于支持退出承包地、宅基地的進鎮農民參與城鎮社會保險。