公司企業(yè)ppp模式手冊(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 文化名城、國家級自然保護區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市、最佳中國魅力城市。大理市下轄10鎮(zhèn)、1鄉(xiāng)、111個村委會和501個自然村，以及創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，總面積1815平方公里，總人口68萬人，全市日均垃圾產量約688噸。　　為提高全市垃圾處理“減量化、資源化、無害化”水平，創(chuàng)新垃圾收集清運處置新模式，探索洱海環(huán)境保護新經驗，大理市按照“科學治理、科技領先、城鄉(xiāng)一體、市場化運作”的思路，引進先進技術，采用市場化運作，于2012年啟動實施了洱海流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)工程建設，高起點、高標準建設實施生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，主要包括三方面內容：一是在洱海流域的兩區(qū)和下關、大理11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建設10座垃圾中轉站，購置15輛垃圾轉運車、111輛小型垃圾收集車和1002個收集箱體；二是實施裝機容量12兆瓦、日處理生活垃圾600噸以上的大理市第二（海東）垃圾焚燒發(fā)電工程，對生活垃圾進行無害化處理和資源化利用；三是構建數字化監(jiān)管系統(tǒng)，實現對市場化運作企業(yè)運營情況的全方位監(jiān)管。　　目前，大理市洱海流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)初步建成，運轉正常。全市城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運量從2013年的164，（），提升到2014年的196，（），%，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、洱海水質得到了明顯改善，基本實現全市城鄉(xiāng)生活垃圾“收集清運全覆蓋、壓縮轉運全封閉、焚燒發(fā)電資源化、監(jiān)督管理數字化、建筑垃圾再利用”的預期目標。　　運作模式 （1）建設模式：2010年10月，大理市以BOT（投資建設運營移交）方式，引進重慶三峰環(huán)境產業(yè)集團公司，采用德國馬丁SITY2000逆推傾斜式爐排爐焚燒發(fā)電處理工藝，；2012年6月，大理市公開招標以BTO（投資建設移交運營）方式引進重慶耐德新明和公司，采用先進、成熟的上投料式水平直接壓縮加大型拉臂鉤車轉運的處理工藝。此外，各區(qū)鎮(zhèn)積極探索，采用承包、租賃等方式，通過公開招投標，將城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運工作推向市場。　 （2）運行模式：全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程，通過收集、轉運、處理三個環(huán)節(jié)進行處置。收集清運環(huán)節(jié)由各區(qū)鎮(zhèn)負責，用自行投資、承包的垃圾車及配發(fā)的垃圾收集車將生活垃圾收集至環(huán)洱海10座垃圾中轉站，經壓縮裝箱后，全程密閉轉運至垃圾焚燒廠進行焚燒發(fā)電、無害化處理。最終實現收集清運全覆蓋、壓縮轉運全封閉、焚燒發(fā)電資源化。　 （3）結算方式：經初步測算，大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)建成后，其中：（按垃圾處理貼費標準66元/噸以及日處理生活垃圾600噸測算）；（根據中轉站與海東垃圾焚燒廠實際距離分別測算）；（按日收集清運生活垃圾600噸測算）。大理市生活垃圾的收集費用、轉運費用和處理費用統(tǒng)一列入財政預算。　　垃圾轉運及處理運營企業(yè)的服務費用，按照《大理市生活垃圾轉運處理服務費結算工作實施方案》，由運營企業(yè)每月3日前填寫上月結算確認通知單，上報至市城管局、環(huán)保局、審計局、財政局、服務費結算工作領導組等部門審核簽字后進行撥付。　（4）監(jiān)管方式：　 ?數字監(jiān)管，2013年7月，籌資326萬元建設生活垃圾收集清運處理信息化管理系統(tǒng)。各站點稱重數據、視頻數據實時傳輸到信息中心，同時為垃圾轉運車輛安裝了GPS定位系統(tǒng)。稱重數據作為垃圾收集清運獎補經費和政府支付企業(yè)運營費用的主要依據，視頻數據可以實現對垃圾壓縮和處理過程的實時監(jiān)控，最終實現城鄉(xiāng)生活垃圾處置全過程的“數字化、視頻化、定位化”目標。　　?量化考核，市政府與垃圾收集清運責任區(qū)鎮(zhèn)簽訂《大理市洱海流域生活垃圾收集清運責任書》，確定垃圾收集清運任務量，依據數字化監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運量，進行一日一公示、一月一通報、一季一考核，對全市垃圾收集清運工作進行科學管理，通過工作目標倒逼服務效果，解決垃圾收集清運工作的監(jiān)管問題。　　?政策保障，市政府出臺《洱海流域生活垃圾收集清運處置實施辦法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽糞便收集處理監(jiān)督及獎補辦法》、《大理市環(huán)洱海農村生活垃圾收集清運處置和垃圾收集員履職考核辦法》、《大理市生活垃圾處理費收費管理辦法》、《大理市生活垃圾轉運處理服務費結算工作實施方案》、《大理市人民政府關于加強農村生活垃圾收集清運管理的工作意見》等一系列政策文件，建立生活垃圾處理收費制度，進一步完善城鄉(xiāng)垃圾有償收集清運保潔工作機制和各級資金投入長效機制，為城鄉(xiāng)生活垃圾處置系統(tǒng)提供政策保障。借鑒價值 （1）完善法規(guī)、健全機制大理市先后建立生活垃圾處理收費制度、垃圾收集清運責任制度、考核獎補制度，出臺相應政策文件，使全套系統(tǒng)的運轉有章可循、有據可查，確保工作到位。隨著系統(tǒng)的建設，大理市政府明確整個系統(tǒng)由大理市城市管理綜合行政執(zhí)法局作為主管部門進行日常監(jiān)管，市洱管局、環(huán)保局、財政局等部門配合實行按季考核，兌現獎懲。各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應的管理部門，人民群眾自覺參與到環(huán)境衛(wèi)生整治活動，使系統(tǒng)得以有效運行。 （2）城鄉(xiāng)一體、高標準建設大理市按照流域垃圾治理全覆蓋的思路，高起點、高標準規(guī)劃設計，實施城鄉(xiāng)垃圾治理一體化系統(tǒng)建設，提高了農村環(huán)境衛(wèi)生標準，完善了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎設施，初步建立起了城鄉(xiāng)一體的流域垃圾收集處理體系。 （3）政府補貼、市場化運作一是通過招商引資、競爭性談判，以BOT方式引進焚燒發(fā)電廠建設項目；二是以BTO方式引進垃圾壓縮中轉站項目；三是收集環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責采用承包、租賃等方式實行市場化運作。 （4）數字同步、信息化監(jiān)管建成垃圾收集清運處理信息化管理系統(tǒng)，通過視頻的實時監(jiān)控、車輛的GPS定位及數據的實時傳輸，對垃圾收集、轉運、處理環(huán)節(jié)的全過程實行“數字化、視頻化、定位化”實時監(jiān)管，實現信息化管理。 （5）打破區(qū)劃、扁平化管理一是城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)打破大理市和創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海開委的行政區(qū)劃界限，統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理；二是中轉站建設打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，統(tǒng)一建設，實行市場化運作，例如，喜洲垃圾中轉站服務區(qū)域輻射到喜洲、銀橋、灣橋等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至洱源縣右所鎮(zhèn)、鄧川鎮(zhèn)。案例3：固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目核心提示：固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南 50 公里，園區(qū)總面積 平方公里，是經國家公告（2006 年）的省級工業(yè)園區(qū)。2002 年固安縣政府決定采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設、運營固安工業(yè)園區(qū)。同年 6 月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸福基業(yè)股份有限公司（簡稱“華夏幸福公司”）簽訂協議，正式確立了政府和社會資本（PPP）合作模式。項目概況 （1）項目背景：固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南50 公里，園區(qū)總面積 平方公里，是經國家公告(2006 年)的省級工業(yè)園區(qū)。2002 年固安縣政府決定采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設、運營固安工業(yè)園區(qū)。同年 6 月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸福基業(yè)股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協議，正式確立了政府和社會資本(PPP)合作模式。按照工業(yè)園區(qū)建設和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，采取“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏”的市場化運作方式，傾力打造“產業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的產業(yè)新城。目前，雙方合作范圍已拓展至固安新興產業(yè)示范區(qū)和溫泉休閑商務產業(yè)園區(qū)。 （2）建設內容與規(guī)模：固安工業(yè)園區(qū) PPP 新型城鎮(zhèn)化項目，是固安縣政府采購華夏幸福在產業(yè)新城內提供設計、投資、建設、運營一體化服務。土地整理服務。配合以政府有關部門為主體進行的集體土地征轉以及形成建設用地的相關工作。20082013 年，華夏幸福累計完成土地整理 畝，累計投資 億元。基礎設施建設。包括道路、供水、供電、供暖、排水設施等基礎設施投資建設。截至 2014 年已完成全長 170 公里新城路網、4座供水廠、3 座熱源廠、6 座變電站、1 座污水處理廠等相關配套設施建設。公共設施建設及運營服務。包括公園、綠地、廣場、規(guī)劃展館、教育、醫(yī)療、文體等公益設施建設，并負責相關市政設施運營維護。園區(qū)內已經建成中央公園、大湖公園、400 畝公園、帶狀公園等大型景觀公園 4 處，總投資額為 億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學項目北京八中固安分校已正式開學，按三級甲等標準建設的幸福醫(yī)院已開工建設。產業(yè)發(fā)展服務。包括招商引資、企業(yè)服務等。截至2014 年底，固安工業(yè)園區(qū)累計引進簽約項目 482 家，投資額達 億元，形成了航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產業(yè)集群。規(guī)劃咨詢服務。包括開發(fā)區(qū)域的概念規(guī)劃、空間規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃及控制性詳規(guī)編制等規(guī)劃咨詢服務，規(guī)劃文件報政府審批后實施。運作模式 （1）基本特征：固安工業(yè)園區(qū)在方案設計上充分借鑒了英國道克蘭港口新城和韓國松島新城等國際經典 PPP 合作案例的主要經驗，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協作開發(fā)和建設運營之中。其基本特征是： ?政企合作：固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經營協議，設立三浦威特園區(qū)建設發(fā)展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項目公司(SPV)，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體，負責固安工業(yè)園區(qū)的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌。固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持，以及基礎設施及公共服務價格和質量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。 ?特許經營：通過特許協議，固安縣政府將特許經營權授予三浦威特，雙方形成了長期穩(wěn)定的合作關系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業(yè)園區(qū)的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構建立融資協調機制，進一步拓寬了融資渠道。 ?提供公共產品和服務：基于政府的特許經營權，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設、開發(fā)、運營提供一攬子公共產品和服務，包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業(yè)發(fā)展服務，以及咨詢、運營服務等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內累計投資超過 160億元，其中，基礎設施和公共服務設施投資占到近 40%。 ?收益回報機制：雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予 110%補償。對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用。兩項費用作為企業(yè)回報，上限不高于園區(qū)財政收入增量的企業(yè)分享部分。若財政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報，不形成政府債務。 ?風險分擔機制：社會資本利潤回報以固安工業(yè)園區(qū)增量財政收入為基礎，縣政府不承擔債務和經營風險。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔政策、經營和債務等風險。 （2）主要創(chuàng)新點：固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化 PPP 模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式，形成了“產城融合”的整體開發(fā)建設機制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設和區(qū)域經濟發(fā)展的綜合解決方案。　　?整體式外包：在政企雙方合作過程中，固安縣政府實際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設和外包服務。這種操作模式避免了因投資主體眾多而增加的投資、建設、運營成本，而且減少了分散投資的違約風險，形成規(guī)模經濟效應和委托代理避險效應。　　?“產城融合”整體開發(fā)機制：在“產城融合”整體開發(fā)機制下，政府和社會資本有效地構建了互信平臺，從“一事一議”變?yōu)橐?PPP 機制為核心的協商制度，減少了操作成本，提高了城市建設與公共服務的質量和效率。　　?工業(yè)園區(qū)和區(qū)域經濟發(fā)展綜合解決方案：政企雙方堅持以“產業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標，以市場化運作機制破解園區(qū)建設資金籌措難題、以專業(yè)化招商破解區(qū)域經濟發(fā)展難題、以構建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)體系破解開發(fā)區(qū)轉型升級難題，使兼?zhèn)洚a業(yè)基地和城市功能的工業(yè)園區(qū)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺。 實施效果　　經過十多年的建設，固安工業(yè)園區(qū)實現了華麗蝶變，有效促進了當地經濟社會發(fā)展。　 （1）經濟發(fā)展：帶動區(qū)域發(fā)展水平邁上新臺階　　從 2002 年合作至今，固安工業(yè)園區(qū)已成為全省發(fā)展速度最快的省級開發(fā)區(qū)，2014 年完成固定資產投資 億元，實現工業(yè)總產值 億元，完成財政收入 億元。受益于固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化，固安縣從一個經濟發(fā)展水平相對落后的縣，成為各項指標在全省領先的縣。政企合作十多年，固安縣人均 GDP 增長了 4倍，財政收入增長了24 倍，成功躋身“2014 中國縣域成長競爭力排行榜”50 強，位列“中國十佳開發(fā)競爭力縣”第 2 位。　（2）城市建設：構建了中等城市框架和服務配套設施　　截至 2014 年，華夏幸福公司在園區(qū)內投入大量前期開發(fā)資金，高質量推進路、水、電、氣、訊等基礎設施，實現了“十通一平”。同時，積極引進優(yōu)勢資源，建設了中央公園、水系生態(tài)景觀、創(chuàng)業(yè)大廈、商務酒店、人才家園等一批高端配套設施，構建了以城市客廳、大湖商業(yè)區(qū)、中央大道金融街區(qū)為主體的“智能城市”核心區(qū)。其中，作為城市主干道之一的錦繡大道(大廣高速至永和路段) 總投資額為 億元，連接廊涿路與 106國道，2012 年竣工通車，為產業(yè)集聚和居民住行提供了便利條件。　（3）民生保障：堅持“以人為本”建設幸福城市　　華夏幸福公司投資 億元，引進的北京八中固安分校已正式投入使用。與首都醫(yī)科大學附屬醫(yī)院合作經營的幸福醫(yī)院也已啟動建設。園區(qū)建設促進了公共資源配置均等化，當地居民和外來人員享受同等的教育和醫(yī)療等公共資源和服務，并帶動固安縣民生投入不斷加大，促進了全縣民生保障體系的完善。2014 年固安縣民生領域支出達到 億元，占公共財政預算支出的 %，在全省率先實施縣級社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保對象醫(yī)前醫(yī)療救助制度》。　　借鑒價值　　固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化在整體推進過程中較好解決了園區(qū)建設中的一些難題，這種 PPP 模式正在固安縣新興產業(yè)示范區(qū)和其他縣市區(qū)復制，具有較高的借鑒推廣價值。　（1）采用區(qū)域整體開發(fā)模式，實現公益性與經營性項目的統(tǒng)籌平衡