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關于行政處罰設定權的幾點思考三(編輯修改稿)

2026-07-19 16:26 本頁面

　

【文章內容簡介】人大常委會制定的法律有約束作用，不適用“后法優于前法”原則。因此，目前《行政處罰法》對法律的行政處罰設定權絲毫不加限制是沒有理由的，假如某一部法律規定的行政處罰比刑罰還重，我們能認為這是適當的嗎?　　其次，《行政處罰法》對行政法規、地方性法規和規章行政處罰設定權除運用排除法對罰種進行了非常寬松的約束外，未對設行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這也是不妥當的。以設定罰款的處罰為例，《行政處罰法》授權行政法規和地方性法規設定罰款的處罰，但未對罰款數額作任何限制，這項授權實在是太大了，大到我們可以認為《行政處罰法》實際上是以法律形式賦予了行政機關和地方人大一項漫無邊際、不受約束的權力。《行政處罰法》規定法規和規章不得設定限制人身自由的處罰，主要是因為在人們的一般觀念中，限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的行政處罰，故其設定權應專屬于法律。目前限制人身自由的行政處罰形式是行政拘留，依照現行法律最多不超過15天，假如行政法規或地方性法規設定一項數百萬元的巨額罰款，顯然其嚴厲程度超過行政拘留，這就是說，行政法規和地方性法規雖然不能設定限制人身自由的行政處罰，但它們完全可以通過設定巨額財產罰，使其設定的行政處罰的嚴厲程度超守限制人身自由的行政處罰，可見，盡管有行政法規不得設定限制人身自由的行政處罰，以及地方性法規不得設定限制人身自由和吊銷企業營業執照的行政處罰的約束，行政機關和地方人大設定的行政處罰仍然能夠對公民、組織的合法權益造成極大的威脅。有鑒于此，我們有理由認為，《行政處罰法》關于行政法規和地方性法規行政處罰設定權的規定需要改進，它起碼應當對行政法規和地方性法規設定行政處罰的幅度有所規定，使得行政處罰的嚴厲性低于刑罰。　　再次，對規章設定罰款處罰的限制不明確，極有可能使《行政處罰法》嚴格限制規章行政處罰設定權的意圖落空。在《行政處罰法》起草過程中，立法人員已經意識到允許規章自行設定行政處罰是不符合法制原則的，因為規章是由國務院部委和地方政府制定的，它們本身就是實施行政處罰的機關，如果行政處罰的設定權和實施權由同一機關行使，將導致行政處罰不受約束，還可能造成行政機關不加限制地擴大自己的行政處罰權。但是，我國當前又處于改革開放中，某些領域一時還難以制定法律、法規，行政機關相當多的工作還是依據規章進行的，完全不許規章設定行政處罰不大現實，解決這對矛盾的思路是允許規章有一定的設定權，但對規章設定行政處罰的權限要從嚴重掌握，不宜過大，必要時規章可以設定較輕種類的行政處罰。一位參與《行政處罰法》起草工作的同志撰文寫道：“對規章設定權限的規定，反映了我國立法在過渡時期對規章的一種特殊的、暫進的、不得已而為之的處理辦法，隨著法制的完善，規章設定行政處罰的權力是要逐步取消的”。曹志同志在《關于〈中華人民共和國行政處罰法(草案)〉的說明》中也表達了差不多相同的意思：“在尚未制定法律、行政法規或者地方性法規的情況下，規章可以地其職責范圍內的行政管理工作，規定一些較輕的行政處罰。隨著法律、法規的逐步完備，規章設定行政處罰的面將越來越小”。然而，《地政處罰法》對于規章行政處罰設定權的限定卻未必能夠實現上述意圖。該法第113條規定規章可以設定警告和一定數量罰款的行政處罰，“一定數量”是一個彈性很大的概念，《行政處罰法

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