國庫集中支付程序(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 財政資金使用上缺乏對預算單位的事前監(jiān)督和事中控制。由于預算單位重復和分散設置帳戶，財政資金流經環(huán)節(jié)過多，對財政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督。單位自行管理銀行帳戶的使用，并擁有資金實際支配的決定權，導致支出行為隨意性較大，資金在使用中被各種擠占、截流、挪用財政資金的現象時有發(fā)生。財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現和制止支出過程中的違紀違法行為。資金分散支付和存儲，容易造成財政資金大量滯留在預算單位帳戶上，資金使用效率不高（），變相加大政府運行成本。由于各單位資金都有逐漸支付的過程，預算資金按期撥付，在各單位分散保存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成大量財政資金沉淀，并在銀行低息存儲。而財政部門加快經濟社會事業(yè)發(fā)展往往缺少資金，卻反過來還向銀行高息借貸，加大了政府的運行成本。財政資金運行的信息反饋遲緩，支付過程不透明，支出信息只能事后只能經過層層匯總后得來、難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀經濟調控提供準確依據。我國一直缺乏一個類似于發(fā)達國家的集中性會計與報告系統(tǒng)。盡管從形式上看，我國有一個由總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計構成的較為完整的預算會計體系，然而該系統(tǒng)無法適時為核心部門———財政、預算、國庫部門提供預算單位發(fā)生的大量財政交易信息，因此無法履行財政監(jiān)督、預算評估和其他重要的財政管理職能。此外，會計與報告系統(tǒng)是分離的：通過國庫會計核算預算收支，通過單位會計核算實際收支，預算外的實際收支又通過單獨的賬戶進行核算，而這些彼此分離的賬戶系統(tǒng)提供的信息又是財政管理報告（包括月報和年報）的基礎。由此，預算會計系統(tǒng)無法提供及時、全面和可靠的財政信息，尤其是財政支出方面的信息，從而滿足財政預算管理、決策和宏觀調控的需要。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設的銀行帳戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況，難以對財政和宏觀經濟形勢做出及時、準確判斷。實行“分散支付”的國庫管理制度、財政性資金繳庫和撥付，主要通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行。由于各級財政、稅務、海關及其他政府收費部門都自行設有眾多的收入過渡賬戶，因此，除了一些單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫，大多數都要通過上述過渡賬戶；有的還按行政隸屬關系層層匯總到主管部門賬戶，再由主管部門繳入國庫。這樣做的弊端之一是上級單位截流財政資金的現象在中國極為普遍。為了改變這一局面，我國于2001年在一些地區(qū)進行了國庫集中支付制度的改革試點。建立國庫集中支付制度，就是由國庫對所有政府性收入，包括預算內資金和預算外資金均進行集中管理，統(tǒng)一收支。四、國庫集中支付的意義（一）從根本上解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益過去單位用款計劃批準后，國庫要一次將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結余多戶頭分散存放，另一方面卻造成國庫資金不足，調度困難。實行國庫集中支付后，實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結余體現為用款計劃指標結余，而實際資金結余卻在國庫或國庫集中支付專戶。（二）降低了財政資金運行成本首先，實行國庫集中支付后，單位未使用資金全部結余在國庫，可減少短期借款或發(fā)行國債數量。其次，由過去向多個戶頭撥款變?yōu)橄蛞粋€戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。某省2001年4月實行國庫集中支付制度的運行結果來看，國庫實際撥款次數僅7次，而在實施前，國庫每月要對170多個賬戶開出撥款憑證300多張。（三）強化了財政預算的執(zhí)行，推進了部門預算改革步伐過去是將資金直接撥入預算單位銀行賬戶，而單位是否按既定的預算執(zhí)行，執(zhí)行進度如何，只能在事后檢查監(jiān)督，容易形成預算和執(zhí)行兩張皮。現在每筆支出都應在相應預算指標控制之下，財政可隨時掌握各項預算的實際支出進度，為制定更加合理的部門預算提供準確資料。（四）真實反映了財政資金的實際支出數，使財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷按現行總預算會計制度的規(guī)定，財政資金的支出數以財政撥款數列報支出。由于財政資金是層層下撥，而單位往往是先把資金要到自己賬戶上后才開展業(yè)務，造成大量資金分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行的賬戶上，各項支出的實際形成有一定的滯后期，財政總預算列報的支出并不反映財政資金的實際支出數，而且兩者差距很大。財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況，給財政預算編制等工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費。實行國庫集中支付后，財政總預算支出和單位支出實際上是同時形成的，財政總預算支出能真實反映財政資金的實際支出數，有利于財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷。（五）有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗實行國庫集中支付后，所有財政資金不再預撥到預算單位賬戶，在預算執(zhí)行前就對其進行審核，結余都以指標體現，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金已不可能。由于預算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨著部門預算改革的實施，預算更加細化，從而起到預防和遏制腐敗的作用。（六）提高了資金到位速度實行國庫集中支付制度后，對各預算單位來說，省去了國庫向單位撥款程序，國庫批準單位用款計劃后，直接通過電子網絡傳送到會計中心，會計中心收到用款計劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時間3—5天。五、建立國庫集中支付制度的保障措施（一）國庫集中支付以明確政府職能為首要前提 在社會主義市場經濟體制下的財政是公共財政，整個政府預算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎的，只有明確了政府在國家事務和社會經濟生活中的角色，才能確定政府應該通過稅收、各種收費、國債等方式籌集多少收入，分別用于那些項目，各花費多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據年初預算合理確定所需購買的商品和勞務或者它們所需調撥的資金數額，而制定預算計劃本質上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應主要限定在政權機關和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領域和事務，包括政權建設、基礎教育、基礎科研、環(huán)境保護等。因此，明確政府職能和各級政府的職權范圍是實行國庫集中支付制度的基礎和前提。（二）國庫集中支付以建立和完善部門預算為目標 國庫集中支付與部門預算是相互配套，不可分割的。預算編制只有采取部門預算的方法，國庫集中支付才能付諸實施，因為集中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設置的，各支出部門必須嚴格按照編制好的部門預算來確定用款項目和用款時間，并通過單一賬戶進行資金劃撥，這有利于預算的執(zhí)行操作，防范和制止預算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預算審查和監(jiān)督。另一方面，國庫分類賬戶和政府財務信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預算執(zhí)行效果以及存在的問題，有利于下一按照零基預算的方法重新編制新的部門預算。（三）國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內容國庫單一賬戶體系主要由以下部分組成：財政部門在中國人民銀行開設的用于記錄、核算、反映納入預算管理的政府資金的國庫單一賬戶；財政部門按資金使用性質在商業(yè)銀行為預算單位開設的用于預算資金的日常支付和國庫單一賬戶清算的零余額賬戶；財政部門在商業(yè)銀行開設的用于記錄、核算、反映預算外資金使用情況的預算外資金賬戶；用于記錄、核算和反映預算單位的小額零星支出的小額現金賬戶；經國務院批準或授權財政部批準開設的特設賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。（四）國庫集中支付以嚴格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障完善責任制度，強化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國庫職能的重要保障。國庫集中支付制度要充分發(fā)揮其強化預算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機制，包括政府財政內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對資金和財務的監(jiān)督，事前、事中和事后的監(jiān)督等。這是國庫集中支付體系順利進行的一個關鍵環(huán)節(jié)。（五）國庫集中支付與政府采購制度相互配合國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉鏈條短、速度快、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權，因此填補了預算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性，因為它無法徹底排除由于利益驅動而使支出部門與供貨商勾結起來共同侵吞財政資金的可能性，不能根本杜絕腐敗現象。政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強了采購過程的透明度，在提高政府資金使用效益的同時，使腐敗行為失去了滋生和蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務的規(guī)格和數量告知政府采購機構，由該機構負責具體的招標事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯系渠道。六、國庫集中支付制度的賬戶類型國庫單一帳戶由五類帳戶體系構成：一是財政部門在中國人民銀行開設的國庫存款帳戶；二是財政部門在商業(yè)銀行開設的預算外資金財政專帳；三是財政部門在商業(yè)銀行開設的財政零余額帳戶，用于財政直接支付和清算；四是財政部門在商業(yè)銀行為預算單位開設的預算單位零余額帳戶，用于財權授權支付和清算；五是經政府批準或授權財政部門開設特殊性資金專戶。具體賬戶簡介：國庫單一賬戶體系是由財政部門管理的、以國庫單一賬戶為核心的、全面反映財政性資金收付的各類賬戶的總稱。它由國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、清算備用金賬戶、特設專戶等賬戶構成。預算單位零余額賬戶：是指用于記錄、核算財政授權支付方式的財政資金使用的賬戶，可以辦理轉賬、電匯和提取現金等結算業(yè)務，可以向本單位賬戶劃撥工會經費、住房資金，但不可以向本級、上級或下級劃撥其他經費。七、國庫集中支付資金范圍及財政資金的支付方式 國庫集中支付資金范圍具體包括：（1）財政預算內資金；（2）納入財政預算管理的政府性基金；（3）納入財政專戶管理的預算外資金；（4）其他財政性資金。在國庫集中支付制度下，財政資金的支付實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。財政直接支付是指由財政部門向人民銀行和代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據支付指令，通過國庫單一賬戶體系，將資金直接支付到收款人（即商品或勞務供應商）或用款單位的賬戶。財政直接支付的程序為：（1）預算單位根據批復的分月用款計劃，填制《財政直接支付申請書》報送財政集中支付中心。（2）財政集中支付中心接受預算單位的《財政直接支付申請書》，經與財政局國庫科批復的用款計劃核對無誤后，由財政集中支付中心簽發(fā)《財政直接支付憑證》送代理銀行辦理支付。同時簽發(fā)《財政直接支付清算額度通知單》，經財政局國庫科簽章后送人民銀行清算。（3）代理銀行根據財政集中支付中心的支付指令，將財政資金直接支付到收款人或用款單位，當日將匯總后的實際支付資金和人民銀行進行清算，并及時將支付憑證回單和財政直接支付日報表送交財政集中支付中心。按規(guī)定時間向財政集中支付中心報送財政直接支付旬（月）報表。（4）人民銀行將劃轉清算憑證送交財政局國庫科和財政集中支付中心，財政集中支付中心每日按預算單位分預算科目匯總填制《預算支出結算清單》，并送財政局國庫科，據以記賬。財政授權支付是指預算單位按照財政單位的授權，向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據支付指令，在財政部門批準的用款額度內通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到用款人賬戶。財政授權支付程序為：（1）財政部門根據批準的預算單位用款計劃中的財政授權支付額度，分別向人民銀行和代理銀行簽發(fā)《財政授權支付清算額度通知單》和《財政授權支付額度通知單》。（2）代理銀行在收到財政部門下達的《財政授權支付額度通知單》，及時向預算單位送發(fā)《財政授權支付額度到賬通知單》。（3）預算單位在《財政授權支付額度到賬通知單》所確定的額度內支用資金。在支用時，填寫統(tǒng)一印刷的《財政授權支付額度憑證》，與銀行支票等結算票據一并送交代理銀行辦理支付。（4）代理銀行憑據《財政授權支付額度通知單》受理預算單位財政授權支付業(yè)務，在授權支付額度內控制預算單位的支付金額。在收到預算單位的支付指令時，對支付結算票據及所附《財政授權支付額度憑證》審驗后，通過預算單位零余額賬戶及時辦理資金支付，并與國庫單一賬戶進行資金結算。（5）人民銀行在《財政授權支付清算額度通知單》確定的累計余額內，根據代理銀行每日按實際發(fā)生的財政資金支付金額填制劃款申請與代理銀行清算，并將劃款清算憑證送交財政局國庫科和財政集中支付中心，財政集中支付中心每日按預算單位分預算科目匯總填制《預算支出結算清單》，并送財政局國庫科，據以記賬。八、財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法（一）財政性資金分月用款計劃編報的原則預算單位依據預算批復數，按要求編制本單位資金分月用款計劃。根據支付管理需要，支出預算科目要列到項級科目，基本支出編制到人員支出、公用支出和對個人和家庭的補助支出；項目支出（指基建支出、科技三項費用支出和專項支出）要編制到具體項目。各預算單位通過錄入員編制分月用款計劃→審核員審核→自動上報到一級主管部門，各單位實行無紙化報送，由主管部門按基層單位分預算科目列表匯總報送用款計劃匯總表。編制時間：基本支出編制用款計劃由各預算單位根據批復的部門預算，一次性按預算、按均衡性原則，結合單位特點，分月編制全年用款計劃。基本支出月度用款計劃于上一12月20日前（遇節(jié)假日順延），通過網絡報送主管部門。省財政廳將按月批復下達用款計劃。各預算單位在編制基本支出中的工資用款計劃時，要足額保障，不能留下缺口，全年分月用款計劃集中編制在1月份，年終如有結余可進行計劃調整。項目支出編制用款計劃由各預算單位根據批復的部門預算，按預算、按項目實施進度原則，分月編制用款計劃。項目支出月度用款計劃于上一月度20日前（遇節(jié)假日順延），通過網絡報送主管部門。直接支付用款計劃必須于每月15日前通過網絡報送主管部門審核。發(fā)生預算追加時，在收到文件并由省財政將指標上網以后，由各單位編制調整用款計劃，于每月20日前，通過網絡報送主管部門審核。九、對于部門預算編制，有以下幾點要求：一是部門預算編制原則是在保證人員支出、公用支出等必要剛性支出的前提下，根據財力情況，合理、科學編制項目支出；二是人員支出、公用支出將繼續(xù)實行定額管理，且定額標準可能提高； 三是項目支出要嚴格實行滾動管理。（二）用款計劃批準后的執(zhí)行（1）如果是授