公務(wù)員績(jī)效考核體系(編輯修改稿)

　

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 將每月小評(píng)、半年初評(píng)和年終總評(píng)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)議，威海市環(huán)翠區(qū)就是如此。在考核對(duì)象上，各地的措施也各有不同，有的采取領(lǐng)導(dǎo)人員與普通公務(wù)員分開(kāi)考核的方法：有的采取統(tǒng)一考核的方式，領(lǐng)導(dǎo)干部與一般干部一視同仁。末位比例是末位淘汰制度中一個(gè)關(guān)鍵性的參數(shù)，也是考核評(píng)議階段的最后一環(huán)，考核評(píng)議的目的就在于確定處在最后的人員，而確定這些末位人員的比例對(duì)于整個(gè)末位淘汰制度的推行是尤為重要的。各地在推行末位淘汰制的過(guò)程中，對(duì)于末位占考核總?cè)藬?shù)的比例有的加以明確的規(guī)定，如威海市環(huán)翠區(qū)對(duì)100人以上的單位規(guī)定末位人員的比例為1%；有的單位不規(guī)定比例，但規(guī)定具體的人數(shù)，如十堰市將考核成績(jī)最后的5名作為末位，南京市也將考核的倒數(shù)前5名作為淘汰對(duì)象；有的則沒(méi)有做具體數(shù)字似的規(guī)定，只是劃定分?jǐn)?shù)或等級(jí)，如海南規(guī)定按考核結(jié)果劃定60分以下的為末位。（三）處理末位人員。評(píng)定出末位人員之后，隨之而來(lái)的是對(duì)末位人員的具體處理和待遇。這是整個(gè)末位淘汰制的關(guān)鍵所在。“末位淘汰”雖有“淘汰”之名，但在具體實(shí)踐中各地各部門還是本著具體問(wèn)題具體對(duì)待的原則，采取多種處理方式，而并非全部淘汰出去。在實(shí)踐中，各地、各單位都力爭(zhēng)做到對(duì)末位人員區(qū)別對(duì)待、教育與懲罰相結(jié)合，而“淘汰”只是最為嚴(yán)厲的處理方式，也是最終處理辦法而已。宜昌市在向全市推廣公務(wù)員末位淘汰的過(guò)程中規(guī)定，對(duì)末位人員按照具體情況給予從誡勉到辭退不同程度的處理，銅川市也規(guī)定了集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)、告誡、限期調(diào)動(dòng)等不同層次的處理辦法。雖然具體規(guī)定各有不同，但都體現(xiàn)出了處理方式的多樣性與層次性。目前對(duì)公務(wù)中的末位淘汰制還沒(méi)有統(tǒng)一、明確的定義，實(shí)際工作中的末位淘汰也是各有不同的。本文從各地、各部門的現(xiàn)有實(shí)踐出發(fā)，以實(shí)際推行過(guò)程中的共性為依據(jù)，將公務(wù)員的末位淘汰制定義為：政府部門中一定的考核部門定期對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核，按考核結(jié)果排出名次順序，對(duì)處在最后的一定數(shù)量的公務(wù)員進(jìn)行懲罰性處理的管理制度。二、公務(wù)員末位淘汰制的特點(diǎn)在政府機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員的末位淘汰制，這是我國(guó)干部人事制度的新改革舉措之一。雖然還不能說(shuō)這就是我國(guó)政府人力資源管理的改革趨勢(shì)，但至少可以看出這是一項(xiàng)普遍受歡迎的改革措施。作為一種新型的政府人力資源管理模式，公務(wù)員末位淘汰制有其鮮明的特點(diǎn)。（一）末位淘汰是典型的負(fù)激勵(lì)，打破了傳統(tǒng)干部人事管理的穩(wěn)定性，為政府機(jī)關(guān)帶來(lái)了競(jìng)爭(zhēng)性，為公務(wù)員帶來(lái)了危機(jī)感。管理活動(dòng)中的激勵(lì)分為兩種，一種是以獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)為特征的正激勵(lì)，一種就是以懲處落后者為特征的負(fù)激勵(lì)。末位淘汰制選出組織中落在最后的工作人員，對(duì)其進(jìn)行不同程度的懲罰，直至將其開(kāi)除出局，以此對(duì)所有組織成員產(chǎn)生激勵(lì)作用；“末位淘汰”也是一種處罰制度，具備典型的負(fù)激勵(lì)特征。無(wú)論是西方國(guó)家的傳統(tǒng)公務(wù)員制度還是我國(guó)目前的干部人事制度，都一向以正激勵(lì)為主，力求保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性；西方公務(wù)員制度秉承“政治中立”的傳統(tǒng)價(jià)值，始終保護(hù)職業(yè)文官身份的穩(wěn)定性；而我國(guó)目前的干部人事制度受多方面影響，政府人事管理中“穩(wěn)定有余、動(dòng)力不足”的現(xiàn)象較為普遍。公務(wù)員末位淘汰制的一大創(chuàng)新之處就在于打破了公務(wù)員身份的穩(wěn)定性，不僅觸犯法紀(jì)的公務(wù)員要被開(kāi)除出公務(wù)員隊(duì)伍；而且對(duì)于那些碌碌無(wú)為、工作成績(jī)差的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，也面臨著喪失公務(wù)員身份的危險(xiǎn)。這就意味著，末位淘汰制擴(kuò)大了公務(wù)員工作的風(fēng)險(xiǎn)，給公務(wù)員帶來(lái)了強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，為了保住自身的公務(wù)員身份，他們必須力爭(zhēng)遵紀(jì)守法，力求工作績(jī)效排在前列。這樣就增強(qiáng)了整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的活力，有利于帶來(lái)政府機(jī)關(guān)工作的高績(jī)效。（二）末位淘汰制是典型的量化考核制，促進(jìn)了公共部門績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展。末位淘汰制也是一種考核制度，因?yàn)槟┪惶蕴那疤崾谴_定“末位人員”，要確定誰(shuí)為末位，就必然要以一定的考核結(jié)果作為依據(jù)。末位淘汰制主要采取以排名定末位的方式，這就要求考核標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果必須是量化的，否則單單憑定性的考核無(wú)法排出具體的名次。在實(shí)踐中，各地、各部門在推行公務(wù)員末位淘汰的過(guò)程中，都自覺(jué)地加強(qiáng)了考核的量化程度，百分制、分項(xiàng)評(píng)分、加權(quán)評(píng)分等方式普遍引入了公務(wù)員的考核過(guò)程中；末位淘汰制促使政府公務(wù)員考核的條目化、數(shù)字化和名次化，大大提高了量化考核的地位。同時(shí)，末位淘汰制的實(shí)行有利于公共部門績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展。因?yàn)榭己肆炕旧砭湍軌蛱岣吖膊块T績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性與客觀性，大量數(shù)字化的指標(biāo)便于反映公共部門的工作實(shí)績(jī)。此外，末位淘汰將公務(wù)員的工作績(jī)效放在極其重要的地位，如果公務(wù)員工作績(jī)效排在末位，也面臨著淘汰出局的危險(xiǎn)，這無(wú)疑將提高工作績(jī)效在公共部門管理中的地位，推動(dòng)著績(jī)效管理的革新與進(jìn)步。（三）末位淘汰制潛在的問(wèn)題眾多，對(duì)政府行政管理存在較大的負(fù)面影響。近三、四年來(lái)，末位淘汰制走進(jìn)了我國(guó)政府行政管理之中，各地對(duì)公務(wù)員末位淘汰制好評(píng)如潮。不可否認(rèn)，公務(wù)員末位淘汰制的積極作用相當(dāng)明顯，這一改革措施給政府機(jī)關(guān)帶來(lái)了活力，促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，推進(jìn)了政府施政的高效率。但是，末位淘汰制本身仍存在著許多問(wèn)題，而這一點(diǎn)并未引起人們的充分重視。首先，目前對(duì)“末位”的強(qiáng)調(diào)使人們忽視了具體的管理環(huán)境，容易造成“末位淘汰”的泛化。任何一個(gè)組織或群體中都存在末位人員，但這并不意味著末位就應(yīng)該遭到淘汰或懲罰。“末位”與“淘汰”能否結(jié)合在一起，還必須考慮具體的管理環(huán)境。如果一個(gè)組織中成員的素質(zhì)與工作績(jī)效整體都很高，即使是“末位人員”也不例外。那么在這種環(huán)境中實(shí)行末位淘汰，不但發(fā)揮不了激勵(lì)作用，而且還會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。其次，末位淘汰在增強(qiáng)組織成員競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也可能削減組織的團(tuán)隊(duì)精神。末位淘汰制意味著競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者將遭受淘汰等厄運(yùn)，給組織文化活動(dòng)抹上了“零和博弈”的色彩，組織成員可能因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)而忽視了彼此之間的合作與幫助，最終可能導(dǎo)致組織整體能力的下降。第三，末位淘汰的考核標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，難以保證末位淘汰的公正性。從目前的實(shí)踐狀況來(lái)看，各地、各部門所制定的末位淘汰考核標(biāo)準(zhǔn)還不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性；打分項(xiàng)目劃分不合理、加權(quán)不當(dāng)、定性定量不分、重要參數(shù)缺失等現(xiàn)象還十分普遍。這勢(shì)必影響末位淘汰制的公正性與最終效果。以南京的“萬(wàn)人評(píng)議”為例，將行政執(zhí)法部門與一般工作部門（如檔案局）等單位不加區(qū)分，一概由群眾打分評(píng)議，很容易因?yàn)槿罕姷男畔⒉粚?duì)稱而影響評(píng)議的客觀性，排名在前的單位有可能并非因?yàn)槠涔ぷ鞒錾∏∈且驗(yàn)槿罕姴粔蛄私狻５谒模┪惶蕴频膶?shí)行可能損害公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員作為政府工作人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)的規(guī)定享受法定的權(quán)利，擁有申訴、復(fù)議、控告等權(quán)利。末位淘汰制直接影響公務(wù)員的身份，對(duì)公務(wù)員的權(quán)益有著關(guān)鍵性的影響，如果沒(méi)有一定救濟(jì)途徑的存在，末位淘汰制很難具有法律上的合法性；而從目前的實(shí)踐狀況來(lái)看，我國(guó)的公務(wù)員末位淘汰制普遍缺乏保障公務(wù)員合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，如果末位淘汰缺乏對(duì)公務(wù)員救濟(jì)途徑的規(guī)定，那么必然會(huì)損害公務(wù)員的合法權(quán)益。三、實(shí)行公務(wù)員末位淘汰制應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題政府部門實(shí)行的公務(wù)員末位淘汰制是一個(gè)新鮮事物，是我國(guó)干部人事制度改革的新嘗試，是公共部門人力資源管理的發(fā)展新動(dòng)向。末位淘汰制在實(shí)踐中發(fā)揮出了積極的作用，同時(shí)也顯露出了一些問(wèn)題，目前我國(guó)的公務(wù)員末位淘汰制還未成型，仍處在形成階段。基于目前的實(shí)際情況，在政府部門推行公務(wù)員末位淘汰制需要注意下面幾個(gè)問(wèn)題：（一）公務(wù)員末位淘汰制并非通用的管理體制，應(yīng)根據(jù)管理環(huán)境與組織現(xiàn)狀決定是否采取末位淘汰制。實(shí)踐證明，末位淘汰制對(duì)于處于危機(jī)狀態(tài)中的組織成效卓著，是危機(jī)管理的一個(gè)良方。但是，并非所有組織都可以實(shí)行末位淘汰制，前面已經(jīng)提到過(guò)，如果無(wú)視具體環(huán)境和組織現(xiàn)狀，推行末位淘汰反而會(huì)削弱組織的力量。政府機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員末位淘汰制，至少應(yīng)該滿足兩個(gè)條件：一是組織整體績(jī)效確實(shí)存在問(wèn)題，二是問(wèn)題的原因并非來(lái)自組織結(jié)構(gòu)、制度程序等因素，而確實(shí)來(lái)自于組織成員自身。（二）公務(wù)員末位淘汰制必須走法制化的道路。現(xiàn)階段，公務(wù)員末位淘汰制只是地方性、部門性的制度，尚沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律規(guī)定。但末位淘汰制并不能因此就脫離法律的約束。各地、各部門在實(shí)行公務(wù)員“末位淘汰”的過(guò)程中必須堅(jiān)持走法制化的道路，不得與現(xiàn)行法律、法規(guī)相違背，不得做出侵害公務(wù)員合法權(quán)益的違法行為。（三）公務(wù)員末位淘汰制必須堅(jiān)持科學(xué)、公正的原則。公務(wù)員末位淘汰制的每個(gè)環(huán)節(jié)都必須體現(xiàn)出科學(xué)與公正的原則。末位標(biāo)準(zhǔn)必須是科學(xué)的，否則“末位淘汰”就失去了意義。末位的評(píng)定必須是公正的，“末位淘汰”不能成為某些組織成員公報(bào)私仇的工具。對(duì)末位人員的處理也必須是公正無(wú)私的，否則就不能發(fā)揮出激勵(lì)作用。（四）實(shí)行公務(wù)員末位淘汰制不能忽視思想工作的重要性。公務(wù)員末位淘汰可能會(huì)影響組織的凝聚力和團(tuán)隊(duì)精神，導(dǎo)致組織成員之間人際關(guān)系的緊張，使人與人之間缺乏合作和幫助。各地、各部門在推行公務(wù)員末位淘汰制的過(guò)程中，不能忽視思想工作的重要作用，必須一方面增加成員間的競(jìng)爭(zhēng)，另一方面不削弱人與人之間的情感紐帶，以思想工作強(qiáng)化組織的統(tǒng)一目標(biāo)，抹去末位淘汰的“零和博弈”色彩，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的團(tuán)結(jié)，提升組織的合力。最差公務(wù)員的評(píng)選，目的無(wú)外乎通過(guò)負(fù)激勵(lì)去提高所有公務(wù)員的憂患意識(shí)，并借助一種恥辱文化迫使“當(dāng)事人”警醒并改正自身的不足。但安丘市在評(píng)選愿景中，僅僅是“對(duì)評(píng)出的最差公務(wù)人員進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)，構(gòu)成違紀(jì)的給予紀(jì)律處分”。說(shuō)實(shí)話，構(gòu)成違紀(jì)的給予紀(jì)律處分，是理所當(dāng)然的事，這與最差公務(wù)員沒(méi)什么關(guān)系。因此，在這個(gè)評(píng)選中，最差公務(wù)員“最慘”的待遇應(yīng)數(shù)公開(kāi)通報(bào)。那么，依靠這樣一個(gè)與公務(wù)員級(jí)別評(píng)定、工資待遇、福利水平等核心利益毫無(wú)關(guān)聯(lián)的“公開(kāi)通報(bào)”，能否達(dá)到評(píng)選最差的預(yù)期效果呢？恐怕未必。事實(shí)上，多位公務(wù)員也僅僅表示，“如果真的被評(píng)為最差，至少很沒(méi)面子”。顯然，“面子”畢竟不是很嚴(yán)肅的東西，約制作用有限，更無(wú)益于評(píng)選機(jī)制的規(guī)范化、制度化、程序化。因此，筆者期待最差公務(wù)員的出爐，不僅僅是期待安丘市盡快完善相關(guān)評(píng)選機(jī)制，更是期待能將評(píng)選機(jī)制與公務(wù)員的末位淘汰制，有機(jī)結(jié)合起來(lái)。近年來(lái)，公務(wù)員考試一年比一年火。2010年國(guó)家公務(wù)員考試中，上千人爭(zhēng)一個(gè)職位的熱辣場(chǎng)面并不少見(jiàn)。很大程度上來(lái)說(shuō)，正是目前中國(guó)的“公務(wù)員終身制”因其“一勞永逸”的特性而激發(fā)了人們對(duì)公務(wù)員身份無(wú)限的向往。社會(huì)上更是流傳著公務(wù)員“一朝考上，就如同進(jìn)了保險(xiǎn)箱、端了鐵飯碗”的說(shuō)法。當(dāng)然，追捧公務(wù)員并非中國(guó)特有，也非中國(guó)最盛，美國(guó)、韓國(guó)等很多國(guó)家都如此。差別就在于，中國(guó)并沒(méi)有完善的公務(wù)員退出機(jī)制（如韓國(guó)首爾市政府施行“3%公務(wù)員淘汰制”）。一般來(lái)說(shuō)，只要沒(méi)有受到刑事處分、紀(jì)檢查處等，都不會(huì)“下崗”；一朝成為公務(wù)員，基本上一輩子吃國(guó)家飯。因此，從打造高效的服務(wù)型政府的角度來(lái)看，將最差公務(wù)員淘汰出公務(wù)員隊(duì)伍，也很有必要。個(gè)別公務(wù)員已經(jīng)不符合國(guó)家、人民對(duì)作為公務(wù)員的基本要求，其理應(yīng)退出，讓能勝任的后來(lái)補(bǔ)上。將最差公務(wù)員與末位淘汰制結(jié)合起來(lái)，實(shí)際上就是在公務(wù)員隊(duì)伍中加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和問(wèn)責(zé)。應(yīng)指出的是，將最差公務(wù)員與末位淘汰制結(jié)合起來(lái)時(shí)，要特別注意兩點(diǎn)：一是評(píng)選指標(biāo)中應(yīng)加大民意權(quán)重，畢竟從根本上講，公務(wù)員的權(quán)力是人民賦予的，因而公務(wù)員考評(píng)也須最大限度地體現(xiàn)人民意志。二是應(yīng)避免因盲目淘汰而抹殺“最差者”的合法權(quán)益。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)行末位淘汰制，至少應(yīng)滿足兩個(gè)條件：一是組織整體績(jī)效確實(shí)存在問(wèn)題，二是問(wèn)題的原因并非來(lái)自組織結(jié)構(gòu)、制度程序等因素，而確實(shí)來(lái)自于組織成員自身。除此，在末位淘汰過(guò)程中，對(duì)最差公務(wù)員的表現(xiàn)應(yīng)視具體情況給予談話、通報(bào)等不同程度處理，以體現(xiàn)處理方式的多樣性與層次性。在黨政機(jī)關(guān)，末位淘汰制是指單位根據(jù)組織戰(zhàn)略和具體目標(biāo)，結(jié)合各個(gè)具體職位的實(shí)際情況，以民意測(cè)驗(yàn)、民主測(cè)評(píng)為主要手段對(duì)公務(wù)員進(jìn)行定量考核后，對(duì)考核結(jié)果績(jī)效靠后的公務(wù)員進(jìn)行淘汰，而不管這些公務(wù)員的績(jī)效是否高于組織績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)線的績(jī)效管理制度。末位淘汰制的本質(zhì)是危機(jī)化管理，目的在于優(yōu)化公務(wù)員結(jié)構(gòu)，激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，是優(yōu)勝劣汰規(guī)律在公務(wù)員管理工作中的應(yīng)用。一些黨政機(jī)關(guān)推行末位淘汰制，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，隨著《公務(wù)員法》的正式實(shí)施，末位淘汰制在公務(wù)員管理中也遇到了兩難選擇。一、末位淘汰制暢通了公務(wù)員“下”的渠道，與法律法規(guī)的銜接上卻出現(xiàn)了斷層。干部人事制度改革的難點(diǎn)是公務(wù)員“能上不能下”，缺乏淘汰退出機(jī)制，導(dǎo)致公務(wù)員“干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”。只要公務(wù)員不涉及違紀(jì)違法問(wèn)題，其“鐵飯碗”、“金飯碗”是不