公務員依法行政能力建設(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 務人員按照相應職位的要求所進行的任職培訓、根據專項工作需要對國家公務員進行的專門業(yè)務培訓和對在職人員以增新、補充、拓寬相關知識為目的的更新知識培訓。按照“少而精”的原則和科學性、針對性的要求，國家公務員培訓的課程設置一般分為公共必修課、專業(yè)必修課和選修課。公共必修課包括法律法規(guī)、政策和公務員行為規(guī)范。[5]（二）政策措施和其他規(guī)范性文件中確立的有關制度提高領導干部法治觀念和依法辦事能力根據2002年5月29日中組部、中宣部、司法部《關于加強領導干部學法用法工作的若干意見》，提高領導干部法治觀念和依法辦事能力的制度主要有：（1）領導干部學法制度一是集中學習：各級黨校、行政學院、干校把干部法律知識教育培訓納入計劃，把法制課列入領導干部的必修課程，舉辦適合各級領導干部需要的法制講座。二是黨委（黨組）中心組學習：建立健全黨委（黨組）中心組學法、政府辦公會前學法制度，充分發(fā)揮法學專家、政府法律顧問的作用。三是自學：領導干部要結合自身的工作性質與特點，聯(lián)系工作實際，確定學習內容，堅持自學，持之以恒，并主動接受各種形式的輔導，提高學習效果。（2）領導干部學法考試考核制度定期開展對領導干部法律知識水平和依法辦事能力的考試考核工作。按照“條塊結合，以塊為主”的原則，由各級黨委組織部門、宣傳部門和政府司法行政部門等有關部門共同組織對領導干部進行法律知識的考試考核。考試可采取閉卷考試、開卷考試及提交論文等形式進行。考核可與干部考核一起進行。領導干部學習法律知識和考試考核結果以及學法用法情況，應作為考核的重要內容和領導干部任免、晉升、獎懲的依據之一。有條件的地方也可以逐步推行領導干部法律知識任職資格制度。提高公務員法治觀念和依法行政能力根據2000年10月25日中宣部、人事部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于在全國公務員中開展學法用法活動和進行依法行政培訓的意見》，提高公務員法治觀念和依法行政能力的制度主要有：（1）公務員學法制度內容上分通用法律知識和專門法律知識兩大部分。采取自學與集中培訓相結合，以自學為主的形式。各地區(qū)各部門可以采取脫產辦班、專題輔導、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學習。（2）公務員學法用法考試、考核和證書管理制度各地區(qū)、各部門對公務員學法用法和依法行政培訓學習情況要定期檢查，同時列入考核的一項重要內容。通用法律知識的統(tǒng)一考試有中央有關部門組織；專門法律知識的考試由各部門自行組織。考試成績登記在國家公務員培訓證書上，作為公務員考核、任職、定級和晉升職務的重要依據。考試不合格者，當年考核不得評為優(yōu)秀等次。公務員參加由政府人事部門組織或認可的初任培訓、任職培訓、專門業(yè)務培訓、更新知識培訓及其它類型的培訓均應在證書上登記；政府人事部門對培訓證書實行不定期驗證。[6]此外，2004年2月中共中央發(fā)布《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，建立了一系列監(jiān)督制度，可以適用于行政機關中不依法行政并有違法違紀行為的公務員中的中共黨員及其領導干部。同時發(fā)布的《中國共產黨紀律處分條例》，也可適用于有違法違紀行為公務員中的中共黨員。三、《實施綱要》對公務員依法行政觀念和能力的基本要求及其發(fā)展根據公務員所任職務，可以大致將公務員分為擔任領導干部的公務員和一般公務員兩大類。《實施綱要》對擔任領導干部的公務員和一般公務員的觀念和能力建設，分別作了規(guī)定。（一）不斷提高各級領導干部依法決策、依法行政和依法管理的能力具體而言，《實施綱要》對提高擔任領導干部的公務員依法行政能力的基本要求是：加強行政機關領導干部學法工作，充分發(fā)揮領導干部在學法工作中的示范帶頭作用行政機關領導干部是各項事業(yè)的組織者、管理者，是社會主義現代化建設的帶頭人，是法制宣傳教育的重點對象。加強領導干部學法工作，既是提高領導干部自身能力和管理水平的需要，也是帶領廣大人民群眾學法用法、自覺遵守法律的需要。定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓培訓是公務員隊伍建設的基礎性工作，是提高公務員整體素質和業(yè)務能力的重要途徑。隨著依法治國方針的實施，提高公務員依法行政觀念和能力將成為對公務員培訓的主要內容之一。根據《實施綱要》的要求，各級政府和政府部門從戰(zhàn)略的高度充分認識公務員依法行政培訓的重要性，把公務員依法行政培訓擺上重要議事日程，定期或者不定期對領導干部進行多種形式的依法行政知識培訓。積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度特別要在落實《關于加強領導干部學法用法工作若干意見》的基礎上，總結領導干部學法考試的工作經驗。《實施綱要》要求積極探索行政機關負責人任職前考法制度。把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經濟發(fā)展的考核內容。（二）提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平在我國，行政機關所占比重最大，擁有部門最多，執(zhí)行法律的面也最廣。行政機關工作人員能否嚴格執(zhí)法、依法行政，取決于行政機關工作人員的政治、業(yè)務和綜合素質的高低，依法行政知識水平和能力就是其中一個很重要的方面。根據《實施綱要》，提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平的主要措施是：建立行政機關工作人員學法制度要組織行政機關工作人員學習通用法律知識以及與本職工作有關的專門法律知識。通用法律知識主要包括：我國憲法與憲法的實施；依法行政基本原理；行政許可法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政監(jiān)察法、公務員法；我國刑法與公務員職務犯罪；市場經濟法律制度以及與公務員本職工作相關的法律知識。專門法律知識主要是與公務員職位有關的規(guī)范專門行政管理的法律法規(guī)知識。并根據國家立法進程，有計劃、有重點地安排具體學習的內容。強化依法行政知識培訓、教育和宣傳各地區(qū)各部門可以采取自學與集中培訓相結合、以自學為主的形式，也可以采用脫產辦班、專題輔導、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學習。通過有針對性地開展依法行政培訓、教育和宣傳，進一步提高行政機關工作人員特別是執(zhí)法人員的法律素質，提高他們知法、用法、護法的能力和水平，提高他們嚴格依法行政、維護國家和人民群眾的利益的責任感和使命感，自覺做到秉公執(zhí)法。（三）建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度要把依法行政情況作為考核行政機關工作人員的重要內容，定期開展對公務員依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。（四）積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環(huán)境依法行政是對行政機關及其公務員的基本要求，但營造全社會良好的環(huán)境，有利于將全面推進依法行政建立在更加廣泛深厚的群眾基礎上。《實施綱要》明確要求逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。（五）《實施綱要》對公務員依法行政觀念和能力建設的發(fā)展《實施綱要》在總結法律、法規(guī)和加強公務員依法行政有關規(guī)范性文件規(guī)定的實踐經驗基礎上，對公務員依法行政觀念和能力提出了更高要求，并有所發(fā)展和完善。具體表現在：《實施綱要》明確提出了公務員依法行政能力的概念，將“不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力”單列一節(jié)，體現了公務員依法行政能力在公務員通用能力框架中的地位和對提高公務員依法行政觀念和能力建設的重視。《實施綱要》總結了《關于加強領導干部學法用法工作若干意見》實施以來的經驗，對擔任領導干部的公務員提出了更高的要求。根據《實施綱要》，各級人民政府及其工作部門的領導干部要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不斷提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經濟發(fā)展的考核內容；要實行領導干部的學法制度，定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓。《實施綱要》在1999年國務院《關于全面推進依法行政的決定》中提出“要不斷加強對行政執(zhí)法人員的教育和培訓，提高他們的政治素質和業(yè)務素質”基礎上，進一步突出了教育和培訓在公務員依法行政能力建設的中的重要地位，要求實行領導干部的學法制度，定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓；要求建立行政機關工作人員學法制度，強化依法行政知識培訓。《實施綱要》強調把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經濟發(fā)展的考核內容。根據《實施綱要》的規(guī)定，要建立必要的檢查考核制度，把是否具備法制觀念、掌握與履行職責有關的法律知識和依法辦事的能力作為衡量干部的一個重要標準。這就要求將是否具有依法行政觀念、知識水平和依法行政能力，作為考核領導干部的一個重要標準，這也應當成為衡量領導干部政績和一個地區(qū)是否實現現代化的一個重要指標。《實施綱要》明確提出，應積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度；建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度，并把依法行政情況作為考核行政機關工作人員的重要內容。并要求完善考核制度，制定具體的措施和辦法。《實施綱要》明確要求，要積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環(huán)境：采取各種形式，加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。四、貫徹落實《實施綱要》應注意的主要問題《實施綱要》規(guī)定了行政機關工作人員依法行政能力建設的主要措施，為提高公務員依法行政觀念和能力指明了方向。但應看到，當前的依法行政工作還存在不少問題，依法行政工作還遠遠不能適應法律和《實施綱要》的規(guī)定以及形勢發(fā)展的要求，這既有觀念上的原因，能力上的原因，更有深刻的體制和社會原因，全面推進依法行政將是一個長期而艱巨的任務。根據十六大提出的政治建設和政治體制改革的要求，貫徹實施《實施綱要》，努力提高各級公務員的依法行政觀念和能力，應注意的問題是：（一）充分認識依法行政能力建設在公務員能力建設中的作用隨著依法治國方針的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務員的主要工作任務之一。2003年3月21日國務院第一次全體會議通過的《國務院工作規(guī)則》，將依法行政列為今后國務院的三項主要工作之一；2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》也將公務員依法行政能力列為第二位，說明了依法行政能力建設在公務員能力建設中的應有地位。各級政府和政府部門應從戰(zhàn)略的高度充分認識加強公務員依法行政觀念和能力建設的重要性。（二）確立教育和培訓在公務員依法行政能力建設中的應有地位教育和培訓是公務員能力建設的基礎性工作，是提高公務員整體素質和和業(yè)務能力的重要途徑。幫助各級公務員樹立依法行政的觀念和正確態(tài)度，提高公務員依法行政能力，將成為對公務員教育和培訓的主要內容之一。要把依法行政的教育作為對各級干部執(zhí)政為民、貫徹實踐“三個代表”重要思想的重要內容之一。（三）將依法行政教育與學習實踐“三個代表”重要思想和公務員行為規(guī)范相結合一是把依法行政教育和學習實踐“三個代表”重要思想結合起來，自覺堅持全心全意為人民服務的宗旨，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的自覺性；二是要把依法行政教育和公務員行為規(guī)范教育、職業(yè)教育結合起來，深入貫徹依法治國和以德治國的重要思想，在學法用法和堅持依法行政的同時，加強行為規(guī)范和職業(yè)教育，促進依法行政。（四）對行政機關領導干部與一般公務員要區(qū)分層次，分別提出要求行政機關領導干部的職位要求與一般公務員不同，其工作不僅有實施或執(zhí)行的職責，而且有行政決策、宏觀規(guī)劃和監(jiān)督管理等職責，管理幅度加大、決策層次提高，面臨的問題更加復雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質和更強的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應以身作則，抓好執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法隊伍整體素質等等。加強領導干部學法工作，強化廣大干部的法制理論素養(yǎng)、憲法觀念和與本職工作相關的法律知識，有助于培養(yǎng)領導干部依法運用權力、依法制約權力的意識；有助于提高領導干部遵紀守法、廉潔奉公的自覺性，提高領導干部依法決策、依法行政、依法管理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權壓法的現象，以自己的模范行動帶動廣大人民群眾，在全社會形成學法、用法、守法、護法的良好風氣。（五）下大力氣培育和提高行政機關工作人員、特別是各級領導的法律意識一是樹立職權法定和權責統(tǒng)一的觀念：任何行政職權的取得和行使都必須符合法律。承擔責任是現代法治政府的第一要義，政府的權力來源于人民，政府理應承擔起與權力對等的責任，對人民負責；政府違法行使權力要承擔責任，違法不作為也要承擔責任。二是樹立法律權威的觀念：各級行政機關及其工作人員要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動。任何機關和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。三是依程序行政的觀念：在當前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政機關及其工作人員在作出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關在行政決定過程中應當平等對等行政管理相對人；與相對人存在利害關系時應當回避；在作出不利于相對人的行政決定時應當給予陳述和申辯的機會。（六）加強培訓機構、教材和師資隊伍建設各級行政學院和其他各類培訓機構，要把依法行政培訓列入對公務員進行初任培訓、任職資格培訓、專業(yè)知識培訓和更新知識培訓的重要內容，認真組織實施，努力提高培訓效果。要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應各級公務員依法行政教育和培訓的高質量的教材，或將依法行政內容列入有關公務員教育和培訓教材中，并鼓勵各部門編寫具有部門管理特點的依法行政教育和培訓教材或將依法行政內容列入有關部門公務員教育和培訓教材中。要選聘政治業(yè)務素質合格、專業(yè)結構合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優(yōu)秀教師授課等方式提高教師教學水平和業(yè)務能力。同時，要注意選聘黨政領導干部和有關專家擔任兼職教師，實現師資資源共享，逐步建立一支規(guī)模適當、素質優(yōu)良的專兼職結合的依法行政教育和培訓師資隊伍。（七）建立健全公務員培訓激勵約束機制要完善和落實培訓和使用相結合制度，把學法和用法結合起來，緊密聯(lián)系本職工作，解決工作中遇到的實際問題；要定期開展對公務員依法行政能力的考試考核工作，把公務員學習法律知識和公務員學法用法考試考核結果以及學法用法情況，作為考核的重要內容和任免、晉升和獎懲、辭退的依據之一。（八）加強公務員依法行政能力的制度建設要逐步實