基本公共服務均等化的財政體制保障與財政政策支持探析-資料下載頁

　　

【正文】 失業保險、居民最低生活保障以及對地方經濟發展的財政支持等；對民族地區、貧困地區，中央財政可通過轉移支付給予適當幫助；對于在省級范圍內，跨地區的交通、郵電、空港、環保等公共產品和服務，應由中央財政和地方財政共同承擔。同時，充分考慮基本公共服務均等化進程以及各地的財力，合理確定中央地方的負擔比例，引導政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領域，促進由“全能型”政府向管理型和公共服務型政府的轉變。，培植地方稅主體稅種，增強地方政府提供公共服務的保障能力。今后，隨著政府間事權劃分的進一步明晰，還需要適時調整相應的收入劃分辦法，在各級政府間合理劃分稅種。當前特別是要重視培植地方稅主體稅種，打造以房產稅和資源稅為大宗、穩定收入支柱的地方稅體系。一是由于增值稅擴圍改革可能最終導致營業稅的取消，但目前營業稅在地方財政收入中占據重要位置。因此，房產稅改革的必要性也就更加突出。房產稅屬于財產稅類，其開征的意義不僅在于有利于促進房地產業的健康發展，強化政府的再分配職能，其更大意義在于能夠為地方政府提供穩定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設得到重大推進。同時可以考慮適時開征遺產稅與贈予稅，建立起以財產稅為主體稅種的地方稅體系。二是資源價格便宜眾所周知，也導致資源的浪費和過度開采，推進以提高稅率和改從量計征變從價計征為內容的資源稅改革，符合我國構建資源型節約型社會的目標的要求，而且資源稅屬于地方性稅種，這也有助于地方政府增加財政收入。我省可以借鑒新疆資源稅改革經驗，完善資源稅計稅依據，調整資源稅稅負水平，促進資源節約、環境保護和增長方式轉變。 另外，建議中央賦予地方政府一定的稅收立法權。我國各地資源稟賦和社會經濟發展水平差異較大，賦予地方適度的稅權，有利于增強稅收法律的適應性，也有助于地方政府因地制宜地挖掘稅收潛力。通過以上措施，從根本上理順各級政府間的財政分配關系，改變基層財力不足的狀況，增強其提供公共服務的能力。省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分，對緩解縣鄉財政困難、促進基本公共服務均等化具有重要意義。現階段，要按照建立起促進基本公共服務均等化的財政保障機制要求，進一步完善省以下財政管理體制，加大省以下財力差異調節力度。一是合理劃分經濟社會事務管理責權與民間經濟活動范圍，做到“定位準確”。財政應逐步退出一般性、競爭性的生產領域，著力于保障基本公共需要、培育市場和創造良好的市場機制、體制環境。二是明確省以下政府間的事權配置。省以下政府間事權配置，應有不同的側重點。一般來說，省以下政府在行使經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的經濟管理責權時，省級側重于本省行政區域內的經濟宏觀調控、政策制定、行業管理及監督責權；省級政府應管理全省性和省內跨區域的事務，即由市級政府管理會影響其他區域經濟和地方利益的公共事務；各轄區無法獨立承擔或完成的公共管理事務；涉及全省整體利益的公共管理事務及辦理國家授權或委托的屬于國家基本政策執行中的公共管理事務。市、縣級政府側重于中央與地方政策的執行和規劃的實施等執行性公共事務管理責任，凡是轄區內需要執行的、與轄區利益最直接的、能夠獨立完成和負擔的公共管理事務，由市、縣級政府來管理。三是明確劃分地方各級財政支出責任。省以下政府間財政支出責任劃分，總體上應當與事權的縱向配置格局相一致。四是進一步完善省直管縣財政管理體制。實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區，從而提高省級縣級保障能力，促進縣域經濟發展，提高財政管理水平和效率。同時，深化鄉財縣管改革，強化鄉鎮財政管理，逐步實現鄉鎮財政標準化建設。（三）優化財政支出結構，調整財政支出政策為讓全體社會成員共享改革發展的成果，應以基本公共服務均等化為重要原則導向，厲行節約，從嚴控制一般性支出，進一步優化財政支出結構，加大對基本公共服務領域的投入力度。一是支持“三農”發展。完善和強化各項強農惠農政策，支持現代農業，促進農民增收，深化農村綜合改革，推動農村社會事業發展。二是大力支持教育事業發展。提高財政性教育經費占國內生產總值的比重。重點支持基礎教育，發展職業教育，加強學前教育；全面落實農村義務教育經費保障機制政策，完善扶貧助學體系。三是大力支持醫療衛生事業發展。深化醫藥衛生體制改革，加大醫療衛生投入，建立和完善政府主導的多元衛生投入機制，健全基本醫療保障體系、基層醫療衛生服務體系和藥品供應保障體系，推動公立醫院改革試點。四是加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系。實施城鎮職工和居民養老保險制度，健全企業退休人員基本養老金和城鄉居民最低生活保障標準動態調整機制，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，推動機關事業單位養老保險制度改革。健全社會救助體系，實現城鄉社會救助全覆蓋。建立健全就業援助制度，支持實施更加積極的就業政策，努力擴大就業。五是加強廉租住房保障建設。支持增加中低收入居民住房供給，加強公共租賃住房、廉租住房、棚戶區和農村危舊房改造等保障性住房建設。六是加大對生態環境的投入。重點支持城鄉污水、垃圾處理設施和環境監測設施建設，著重解決飲用水源和重要流域源頭污染問題，逐步提高生態公益林補助標準。加大對農村環境保護、土壤污染防治、飲用水安全等環境保護薄弱環節和涉及人民群眾生命健康領域的投入。、城鄉間基本公共服務均等化進程。優化基本公共服務財政資金的區域投資結構，應由經濟發達地區轉向經濟欠發達地區，增加中央財政對中、西部老少邊區、貧困地區的扶持力度，實現區域協調發展，縮小地區之間的基本公共服務水平差距。同時，加大對農村基本公共服務的投入，擴大公共財政在農村的覆蓋范圍，逐步實現城鄉間的基本公共服務均衡配置。（四）加強財政制度建設，完善財政管理機制。一是加快研究建立由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算組成的政府預算體系。進一步完善公共財政預算；細化政府性基金預算編制；逐步擴大國有資本經營預算試行范圍；試編社會保險基金預算改革步伐。全面取消預算外資金。將所有政府性收入全部納入預算管理，形成一個把政府財力完全覆蓋，其中各個具體的部分既相對獨立、又有機銜接的更加完整的政府預算體系。二是進一步健全預算管理制度。深入推進部門預算改革，進一步擴大預算編制范圍，對部門收取的非稅收入實行徹底的“收支兩條線”、“收支脫鉤”管理。將預算單位的所有收支活動納入財政監管范圍，促使單位將各項收入及資金結余全部納入部門預算統籌安排，確保部門預算完整統一。另外，通過規范基本支出預算和項目支出預算編制，健全定員定額標準體系，細化了編制內容，完善編制程序，提高了部門預算編制效率和透明度。與此同時，深入開展國庫集中收付、政府采購等預算管理制度改革，不斷提高預算管理的科學化、精細化水平。為實現地區間和城鄉間基本公共服務的均衡配置，需要對現行轉移支付體制進行結構性改革，強化其促進基本公共服務均等化及調節收入再分配的功能。第一，中央進一步規范現行轉移支付制度，取消保既得利益的不合理項目，建立起穩定的均衡性轉移支付資金來源機制。我國現行的多種轉移支付形式中，只有一般性轉移支付辦法屬于真正意義上的均等化轉移支付，具有比較全面的縱向均衡和橫向均衡功能，但在政府間轉移支付全部資金總額中僅占較小的比重。因此，建議中央下一步應根據基本公共服務均等化的目標要求，簡化轉移支付項目，取消與公平原則相背離、照顧地方既得利益的稅收返還、體制補助等以存量資金安排的轉移支付類型，增加用于均衡性轉移支付的可調控資金總量，建立起穩定的均衡性轉移支付資金來源機制，著力加強和完善一般均衡性轉移支付制度。同時，中央財政新增財力除了安排本級支出正常增長外，還應切出一塊財力用于新增的一般性轉移支付，重點幫助中西部地區解決財力不足問題。第二，進一步改進和完善轉移支付辦法。一是在因素的選擇上更加注重客觀實際，適當調高財政困難縣的公共支出標準。使縣級財力增長與基本支出需求增長相協調，逐步提高全省公共服務均等化水平。二是結合主體功能區規劃，增加與提供基本公共服務相關的因素。如與生態補償相關的國土面積因素、農村社會保障支出因素和生態功能區劃等因素。以綜合反映各地在提供基本公共服務方面的需求和成本差異，逐步完善均等化轉移支付體系。第三，深化專項轉移支付改革。一是清理和整合現有的專項撥款項目。嚴格按照國家政策意圖和事權劃分原則，清理和整合現有的專項撥款項目。取消不合理的專款項目；將部分具有財力補助性質、宏觀調控作用不明顯的專項改為一般性財力補助；將目標定位和功能上存在著相互交叉、重疊的各類專項資金進行歸并整合，使其指向性更加明確，資金使用效益更加突出。二是對于長期項目進行定期評價和清理。每隔3或5年對現有的專項撥款項目進行定期評價與更新，對于長期項目中名不符實和過時的項目要予以取消，對已形成地方固定財力的應納入一般性轉移支付固定的或財力性補助范圍。三是完善專項轉移支付分配辦法，嚴格專項審批程序。中央應建立嚴格的專項撥款項目審批和準入機制，嚴把專項撥款項目立項關，明確財政部門和政府其他部門間的職責，減少專項轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強專項補助的公開性，提高資金分配的透明度。四是改進專項轉移支付的地方配套辦法。現在已有的中央財政專項轉移支付過多地要求地方財政有相應的配套資金。這直接導致未能拿出足夠財力配套、但實際上更需要專項資金支持的地方不能拿到項目，只好采取虛報數字的做法，影響了公共服務的效果和專項轉移支付目標的實現。因此，要根據實際情況，對西部困難地區適當取消需要地方配套資金的要求。第四，完善省以下轉移支付制度。一是調整優化省以下轉移支付結構，增加具有均等化效果的轉移支付項目的比例和規模。雖然現行一般性轉移支付的總體目標定位于縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化。但是從確定具體轉移支付額的分配公式和選取的因素來看，目前的一般性轉移支付主要功能是“保吃飯”、“保運轉”，而真正用于事業發展或提供均等化公共服務的功能還不強。建議提高轉移支付中具有均等化作用的一般性轉移支付的比重，逐步實現在同等努力程度下，不同地區縣級間基本公共服務水平大體均等，促進區域間經濟社會的協調發展。二是綜合考慮全省財力可能和基層財政提供公共服務的需求規模，建立對基層轉移支付的穩定增長機制。在保證縣級既有公共服務水平的基礎上，加大對縣級在公共安全、生態保護、環境衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務領域的轉移支付力度。三是改進和完善專項轉移支付管理辦法。對現有專項資金進行整合，將一些具有均等化性質的補助項目合并入一般性轉移支付，使轉移支付制度的政策目標更明確，結構更合理使現有專項資金能發揮出整體的規模效益；切實考慮縣鄉財政承受能力，改革現行專項補助辦法，減少或取消對縣級財政的專項配套政策要求。基層財政困難，不能保障基本支出需要是欠發達地區的普遍現象。為此，省級財政部門要在中央財政不斷加大轉移支付力度的基礎上，通過調整支出結構籌措一部分資金，綜合考慮各縣的經濟發展水平和支出需要，建立基本財力水平的保障機制。當前，甘肅省通過對縣級基本財力需求的分析和測算，科學核定各地標準財政收入和標準財政支出規模，充分考慮財政困難縣的實際問題等因素，對財力存在缺口的縣實行基本需求保障政策，結合“省直管縣”財政管理方式改革，省級轉移支付直接測算到縣，對于財政供養人員人均財力達不到最低需要的，其不足部分由省級財政給予轉移支付。保證縣鄉工資發放、政府正常運轉和社會事業發展的支出需要。通過這樣方式，初步建立縣級基本財力保障機制。財政支出績效評價是推進財政管理科學化、精細化的，提高財政資金使用效益的重要手段。由于基本公共服務項目資金的實際使用績效也會影響到均等化的效果。如果不進行支出的績效考評，可能會造成一部分財政支出因管理不善而被低效配置甚至損失浪費掉了。對財政支出進行績效評價和基督，其根本意義是要以財政支出效果為最終目標，考核政府職能的實現程度，也就是要考核政府提供公共服務的數量、質量及其成本。因此，建議將基本公共服務財政支出資金使用績效作為重要的考核指標，加強對地方政府支出管理的監督和問責，將基本公共服務的決策、執行都納入問責范圍，使行政系統內部問責、立法機構與參政機構問責和社會輿論問責有機地結合起來，加強對用于公共服務的財政資金使用的監管和跟蹤問效，確保用于基本公共服務的財政資金的安全運行和有效使用，以最低的成本最大限度地滿足公共需要，增惠民生。注 釋① ② 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 ③ 基本公共服務均等化：國內研究現狀、 .（4）.④ 我國基本公共服務均等化問題探討[J]．，(3)．⑤ 公共服務均等化理論、⑥ .⑦ ：2008.⑧ ，2009.（9）參考文獻[1] 2007.[2] .[3] 郭代模，、經驗與展望[J]，經濟研究參考，2008.(50).[4] 馬海濤，[J]，中央財經大學學報，2008.(2).[5] 蔡德發，[J]，財政研究，2005.(7).[6] 安體富、.（04）.[7] [M].北京：經濟科學出版社，2005.[8] 賈康，傅志華，閻坤，[J]，中國財經信息資料，2004.（23）.[9] 推進基本公共服務均等化[J].中國財政，2006.（3）.[10] 安體富，[J].經濟理論與經濟管理，2005.（4）.[11] [J].經濟研究，2002.（2）.[12] [J].稅務研究，2000.（7）.[13] 再做新貢獻 努力促進全省經濟社會跨越發展，2011.[14] ，2010.（2）.[15] [A].民生之路[M].北京:中國經濟出版社,2008.（5）.[16] [A].民生之路[M].北京:中國經濟出版社,2008.（5）.[17] 巴珍[A].民生之路[M].北京:中國經濟出版社,2008.（5）.[18] ，.[19] ，.[20] ：中國財政經濟出版社，2010.[21] ：經濟科學出版社，2010.[22] ：中國財政經濟出版社，2008.[23] ，2008.（17）.[24] ，2011.（6）.[25] ，2007.（10）.后 記當論文的最后一個字符被我鍵入文檔的時候，我知道，這三年的求學生涯也即將畫上句號。不惑之年的我，在