中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征16-資料下載頁

　　

【正文】 引致的風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評(píng)估財(cái)政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。　　風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險(xiǎn)在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)的頻率，同時(shí)也就減少了財(cái)政運(yùn)行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財(cái)政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險(xiǎn)披露有助于及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積。有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門行為，保證前面各項(xiàng)制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項(xiàng)制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著政府避險(xiǎn)能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來看，我們還沒有建立起風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足的根本因素。　　　　這是針對(duì)一些政府項(xiàng)目和操作性措施而言的。具體的避險(xiǎn)方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實(shí)際上，項(xiàng)目預(yù)算的編制過程，也就是對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，包括該項(xiàng)目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個(gè)項(xiàng)目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項(xiàng)目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更毋須說各種避險(xiǎn)方法的運(yùn)用了。　　從這里也可看出，避險(xiǎn)能力的不足是一種綜合癥，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的認(rèn)識(shí)，政府的避險(xiǎn)能力才能逐步得以提高。　　三、公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中　　現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。尤其在我國，正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險(xiǎn)總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)是人們的主觀活動(dòng)造成的，是各自從個(gè)人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的合成謬誤.這需要政府運(yùn)用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的合成謬誤的形成。　　但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中及其各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)過程是公共風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，也是公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實(shí)中風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中提供了條件。風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯使企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€(gè)人理性，這將會(huì)造成公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，即未來邊際社會(huì)成本可能增加，政府財(cái)政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。　　而另一方面，政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這又使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)失當(dāng)，在介入時(shí)機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中往往會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力不足，很可能不但收不回幾個(gè)錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財(cái)政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財(cái)政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對(duì)政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰！　★L(fēng)險(xiǎn)大鍋飯的制度性存在從兩個(gè)方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對(duì)滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時(shí)常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險(xiǎn)）將呈擴(kuò)大之勢(shì)。利益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政部門；下級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級(jí)政府很難見死不救，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)總是可以金蟬脫殼，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無聲息地急劇放大。　　可見，風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的深層原因。如何打破風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容.15 /