碩士論文地方政府制度創新研究-資料下載頁

　　

【正文】 盡管美國地方政府改革成果顯著，但從總體上看，美國的地方政府制度的改革水平還不是西方國家中最高的。對此，有美國學者認為，以下幾個因素限制了美國地方政府的改革：一是根據美國憲法，聯邦政府對地方政府沒有管轄權，地方政府改革的發動者只能是州與地方政府；二是各州憲法明確規定了地方政府的產生、結構和職能以及民選官員的產生和職權，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權，從而使地方政府受到州憲法的保障；三是許多州認為，地方事務應由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級的官員是從地方政府中開始其政治生涯的，認為不應也不愿去干預地方政府事務；四是美國政治傳統向來認為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點；五是美國人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創造物，但它擁有相當大的自治權，地方自治得到了廣泛的實現；六是在美國，反對改革地方政府制度特別是反對城市改革的勢力要大大超過贊成改革的勢力。 法國是一個長期實行中央集權的國家。法國中央集權的方式主要有：一是國家許多重要的行政事務掌握在中央政府及其部門手中；二是中央政府向地方派任國家代表，市鎮則為市鎮長為國家代表，國家代表負責執行國家法律、政策，領導派出機構并對地方議會有一定監督權；三是由中央各部門分別在大區和各省市設立派駐機構，處理本部門在地方的有關事務。　法國地方政府改革的實踐 1958年法國第五共和國憲法確立了“領土單位由選舉產生的議會按照法律規定的條件自由地進行管理”的基本原則。這一時期法國行政體制總的來說是朝著分權方向前進的，直到1982年中央集權體制才有根本性的改變。第五共和國時期的地方制度改革主要做法有：一是增加大區作為新的一級地方領土單位，享有與省和市鎮一樣的法律地位和權利；二是重新分配國家、省和市鎮的職權，將許多中央政府職權移轉于地方議會，增加了地方議會的行政權；三是改變了國家對地方議會的監督方式，取消監管，代之以行政訴訟的方式，即國家代表如認為地方議會有違法或損害國家利益的行為時，可向行政法院起訴；四是改變省長的傳統地位和角色，使省長不再是地方行政首長和自治行政的執行官，而僅僅作為國家和中央政府在省的代表。1982年3月2日《市鎮、省和大區的自由和權利法》，1983年1月7日《市鎮、省、大區和國家權限劃分法》，1992年的《地方行政指導法》以后陸續制定的一系列法律和法令的實施，使法國中央政府集權的程度有所降低，大區議會議長和省議會議長獲得了更多的權力，從而加強了權力下放和地方分權，取得了積極的成果，但在放權過程中也出現了一些問題，如中央與地方關系的矛盾、新的地方主義的產生和發展等。為此，法國中央政府在放權的基礎上，進一步調整中央與地方關系，完善地方管理機制：一是強調國家和中央的權威，進一步明確和劃清中央與大區、省、市鎮的權限及嚴禁地方越權和侵權，提高中央派駐省和其他地方機構的地位，發揮這些機構中國家公務員對地方公務員的影響和指導作用；二是加強中央調控，規范地方經濟的內容和范圍，加強與地方的對話和對地方的監督；三是實行地方之間的“協調和交叉”原則，建立地方之間的新型關系。希拉克當選總統和再度當選總統后，也正在進行和將要進行較為深入廣泛的自由主義改革，如恢復單記名二輪多數投票制，重新劃定選區，實行第二輪權力下放，壓縮和撤并原有的小城鎮；分散權力，給地方議會更多自主權等。 英國是一個具有地方自治悠久歷史的國家，英國的地方政府制度被認為是最富有自治精神和傳統的。但在1997年前的近20年中，英國一直朝著集權的方向發展，其主要表現為：一是1972年對北愛爾蘭實施直接治理；二是將民選的地方政府的許多職能轉由大臣或實際上由大臣控制的非民選的準公共機構，包括城市振興、交通、住宅和規劃等職能；三是財政部門對公共服務資金提供的日益嚴格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤銷了大倫敦議會和六個都市郡議會。但是，這個集權的趨勢受到了遏制，特別是在1997年大選以后。工黨自1997年5月執政以來，中央與地方關系發生了重大變化。工黨政府積極推行分權改革，其主要表現之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區組成了具有自治地位的一級政府。目前，在英國，除了中央政府和地方政府以外，還有次中央級政府—地區政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革。 2000年聯合王國議會通過新的《地方政府法》，對地方政府機構作了重大改革。根據該法的規定，地方政府應當依法施行有關建立和運作地方議會“執行機關的制度安排”，并使議會的某些職能成為執行機關的職責。地方議會的執行機關必須采取以下幾種地方治理模式中的一種：(1)市長——內閣執行機關制；(2)領導人——內閣執行機關制；(3)市長——議會經理執行機關制。新模式的特點之一在于使每一個身份明確的首席執行官給社區提供強有力的領導；同時使所有議員更好地發揮作用，保證透明性和責任政府的建立。為實行新的地方治理模式首先需要通過新的憲章。2000年5月大倫敦地區舉行第一次選舉，產生了倫敦市長。沿襲一百多年的英國傳統地方議會的委員會制得以重大改變。為了應對新的形勢，德國在20世紀90年代，進行了范圍廣泛的政治與行政改革。在地方政府制度方面，德國的改革主要涉及兩個方面： 原民主德國實行單一制，地方國家機關實行民主集中制的地方制度，即各專區、縣、市、市區、鄉鎮或聯合鄉鎮設立地方人民代表機構作為地方國家權力機關；各級地方議會或代表大會選舉各級地方政府和各常設委員會。地方政府確保人民代表機構工作的順利開展，并組織和領導其職權范圍內的社會發展工作，對地方議會負責并向上一級政府報告工作。地方政府各委員會組織公民在準備和執行各級地方議會的決議時進行專門性的合作，監督政府及其機關執行法律、法令和人民代表機構的決議。1990年3月28日，原東德人民議院(1990年3月28日自由選舉產生)通過了一項關于恢復五個州的法律；1990年10月14日完成五個州議會的選舉，原民主德國作為一個聯邦制國家加入到統一的德意志聯邦共和國。德國統一后，加入到德意志聯邦共和國的五個州的地方制度也隨之改造，主要是根據聯邦基本法的規定，對新加入的五個州也實行地方自治，重新賦予地方政府一定的自治權力，并對地方政府進行改革，實行與原德意志聯邦共和國類似的地方政府體制；同時，對州與地方政府之間的職能進行了再分配，減少了中央集權，擴大地方分權。但是，原民主德國在統一巨變后，才恢復了自治的鄉鎮，對原聯邦德國開展的“地方區域改革”(擴大“單元鄉鎮”，將縣改為行政團體、協會組織，減少縣的數目，合并鄉鎮等)，并沒有盲目追從，但有可能將小的鄉鎮合并為某種官方機關或行政聯合體。而在縣一級，基本上是根據西德的模式，縣的改革在整個德國得以實現。因而在基層的行政方面，人們至今仍會發現各州之間相當的差異[34]。 多年來，德國地方政府一直為推行聯邦項目的高額費用所困擾，進入九十年代后，又面臨聯邦政府為扶持原東德建設和發展而使州和地方政府資金減少和收入下降的問題。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費者”、“基層政權是提供服務的企業”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創新來應付財政短缺。根據這種模式，地方議會側重于設定目標和控制結果，在直接選舉產生的市長領導下的行政官員則負責實施過程。同時相應地下放預算權，使各部門能根據既定目標配置資源，提高效率。采用這種模式的地方政府的所有活動的目標都被具體化，所有活動都有績效指標，并將單位產出的成本量化以計算公共服務的費用。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績效評估會導致忽視社會環境影響、新公共管理模式會削弱地方議會的權力等批評，但它確實節約了成本，并提高了服務質量。近20多年全球性的地方政府改革既有成功的經驗，也有失敗的教訓，這些經驗和教訓可以概括為以下幾點：（1）政府職能的轉變應放在地方治理的廣闊背景下去思考 地方政府職能的轉變絕不僅僅是地方政府自身的事情。他取決于政府間的橫向和縱向關系、取決于政府和各種非營利性組織、私人、企業的關系、只有把地方政府放到與其周身相關的復雜關系網中，政府職能的轉變才會有廣闊的視野和多樣性的選擇，才能最終得到實現。（2）地方政府需要在代議、政治角色和管理、服務角色之間尋求一種平衡在一些國家的地方政府改革中，曾經出現過專注后者而忽視前者傾向，片面地強調商業運行的思維，強調民營化、強調效率和標準化，地方政府的政治角色和責任被置于一邊。現在，越來越多的學者己經意識到，政府不是商業組織，需要代表公共利益，需要承擔公共責任。地方政府首先應被看作是供應單位，一個承擔著公共選擇任務的單位，它們的主要職能：一是建立多種機制，表達和匯集地方居民的愿望和要求，做他們利益的代表者；二是在此基礎上，決定應該提供哪些服務、服務的數量和質量標準的類型；三是根據財政公平的原則決定政府的公共收支；四是制定規則用以約束公共產品和服務消費中的個人行為；五是選擇公共產品和服務的生產類型和對生產者加以監督；六是建立監督機制使政府官員能夠在公共事務的處理中向其委托人—地方居民利益共同體負責。很明顯，衡量政府作為供應單位績效的標準是回應程度、公平和向地方居民負責。不管公共產品和服務是政府內部組織生產還是由政府以外的其他組織生產，都不能忘記地方政府所承擔的政治和公共職能[35]。（3）地方政府改革應采取自上而下與自下而上相結合的戰略 大多數國家的地方政府改革或是由中央政府發起或是由州政府發起，采取的是一種自上而下的戰略，但這種戰略經常忽視地方社區的利益和偏好，對地方自然、社會和歷史環境的多樣性視而不見，將整齊劃一的組織模式推廣到全國獲全省，英國就存在著這樣的問題。相反，有些國家如北歐四國采取的是自上而下和自下而上相結合的戰略，中央政府的改革發起是對地方政府所反映的問題的一種回應。改革的立法充分考慮了地方政府的意見和要求，地方政府的斟酌處理權由于中央的立法支持而進一步擴大，而且，在中央政府設定框架下，地方政府被允許進行一些大膽的嘗試，試驗的方案和計劃都是由地方政府和中央政府共同制定而成。得益于上述改革戰略，北歐四國的改革顯得平穩有序。盡管中西方在政治社會制度、政治意識形態和政治文化傳統等方面迥乎不同，指導各國地方政府的政治哲學與我國也有著根本差異，因此，我國的地方制度改革不可能與西方國家完全一樣。但另一方面，西方國家地方制度改革反映了時代的要求，權力下放和地方分權也可以說是為了適應形勢發展的要求而作出的理性選擇。在全球日趨一體化的今天，我國與西方國家所處的時代條件并不存在多大的差異。西方國家地方政府在改革前面臨的一些問題，同樣不同程度地困擾著我國各級地方政府。而且隨著市場經濟的發育和政治文明的進一步發展，職能調整、權力下放和地方分權的問題也將作為政治與行政體制改革的重點而提上議事日程。因此，西方國家地方制度改革的新思路將會給我國的地方制度改革的理論研究以啟發；西方國家地方制度表現出的一些共同趨勢，如實行地方自治與地方分權等，值得我們在地方制度改革中加以研究、借鑒。（1）努力推動城鄉基層政權改革 有意識地培育公民參與地方治理的政治意識，努力打造地方自我治理的微觀基礎。層層向上負責的集權式行政體制固然有其深刻的歷史必然性，也很難在短時期內有根本改變，但是必須對其負面影響給予足夠的重視。由于基層民主建設的長期滯后，造成了公民對政府的強烈的心理依賴，參與自己所在社區治理的積極性和主動性極為缺乏。因此，必須深化基層行政管理改革，加速推動城鄉基層民主進程，大力培育基層民主的微觀載體，努力探尋地方民主的新的生長點；并在此過程中訓練公民對地方公共事務的有序參與，提高其維權意識和參與意識。這是破除行政等級制的基礎性工作，也是促使我國地方政府從政治控制型管理走向全民參與型地方治理的根本途徑。（2）努力提高政府效率 借鑒“新公共管理”理念推進地方政府體制改革，努力引進成本收益觀念和思維，通過系統的改革措施提高政府效率。我國地方政府普遍存在體制僵化、管理粗放、成本高昂等問題，在行政改革中適當強化企業化導向，建立科學的行政績效評估機制，可以促使各級行政官員樹立嚴格的行政效率和效益意識，通過優化內部結構、健全規章制度、落實責任義務等方面的努力，切實遏制地方政府管理活動的浪費和腐敗現象，有效降低地方行政成本，在促進其職能轉變的基礎上實現廉潔高效。（3）積極推動政府間的多種形式合作 在促進地方自主治理的基礎上引導地方政府的適當分立和跨區劃合并，并推動政府間的多種形式合作，有效降低地方政府競爭的負面影響。改革開放以來，我國地方政府競爭的范圍和強度呈現出不斷增大的趨勢，盡管也帶來了一些正面效應，如促使地方政府優化行政環境，改善管理機制并提高行政效率，促進轄區內商務成本的降低等等。但是，地方政府競爭的消極影響也越來越彰顯出來，主要表現為形成地方保護主義、盲目投資和重復建設、環境遭到嚴重破壞等，而且還造成了“行政區經濟”現象，制約了區域經濟一體化。20世紀90年代，新公共管理運動已經成為席卷歐美主要發達國家及其他發展中國家的一場聲勢浩大的世界性行政改革浪潮，一個綜合運用市場機制和科層體制高效運作的政府，正在美國、英國、法國、德國等一些發達國家形成。盡管中西方在政治社會制度、政治意識形態和政治文化傳統等方面迥乎不同，但是通過對西方國家地方政府制度改革創新經驗教訓的總結分析仍然可以得出值得我們學習和借鑒的地方。第4章　我國地方政府制度創新的現狀隨著政治觀念的轉變和政治環境的改變，近些年來，地方政府特別是基層政府出現了一種制度創新的強大動力，在許多地方黨政機關中，創新成為一種自覺的行為。從近年來出現了以下這些重要的地方政府創新行為。在政治透明方面主要有：(1)信息公開。不少地方政府頒布了消息公開法，規定了哪些政府信息必須公開，從制度上保證公民的知情權。(2)決策公開，即黨政領導機關在制定重大政策之前廣泛吸取相關專家和群眾對該項政策的意見和建議，并且在可能的情況下吸收有關人員參與決策過程，避免重大決策過程的“黑箱作業”，使政策在頒布和實行之前能夠為公眾所知。在基層民主和政治參與方面主要有：(1)立法聽證和政策聽證，在進行重要的立法活動和決策活動時，公共權力機關舉辦專門的聽證會，廣泛聽取利益相關者及專家學者對立法和決策方案的意見，并作為最終作出決定的重要參考。(2)干部競爭上崗，公平競爭