我國地方政府投融資體制的改革和創新-資料下載頁

　　

【正文】 政府經濟管理乏力，國家財政日趨枯竭。為了維持繁榮、推動經濟發展、提高管理效率和減輕財政負擔，英國政府提出種種優惠條件，在城市基礎設施建設領域推行私人融資投資政策，推動城市基礎設施建設投融資體制改革，引發了一輪私有化浪潮。一、城市基礎設施投融資體制改革２０世紀７０年代末以前，英國政府基本上把城市基礎設施視為有自然壟斷屬性的福利產品，主要采取單一的政府投資運營模式，這一模式給政府帶來嚴重的財政負擔和財政赤字，但仍然滿足不了城市發展對基礎設施的需要。從１９７９年起，以撒切爾夫人為首相的保守黨開始了一系列以私有化為主要內容的改革。英國實施私有化改革主要有三個目標，即提高國有企業的效率；改善企業為客戶提供的服務；擴大資產所有權在英國人口中的分布。隨著英國私有化進程的推進，英國城市基礎設施投融資體制也發生了巨大的變革，大致經歷了三個發展階段：第一階段（１９７９～１９８３年）為試驗和起步階段，主要內容是出售規模相對較小并在競爭性的市場上運作的公共部門的資產和公營企業，包括英國石油公司、英國航天公司、英國有線與無線電公司。第二階段（１９８４～１９８７年）為深化推行階段，以非國有化擴大到公共事業部門為主要內容。這一階段從１９８４年出售英國電信公司開始，并伴隨著其他公共事業公司的出售而進入２０世紀９０年代。私有化涉及的部門更多，甚至包括了很多居壟斷地位的重要基礎設施部門，如英國電信公司、英國航空公司、英國港務局、英國天然氣公司、英國機場管理局等。第三階段（１９８８年以后）為普遍擴展階段，將私有化推向許多自然壟斷部門，包括所有的供水公司、污水處理廠、電力公司等。英國的私有化改革，大大緩解了政府的財政壓力，提高了城市基礎設施的經營效率，從而取得了很大的成功。英國城市基礎設施私有化的主要方式有以下八種：１．整體出售國有企業的資產；２．出售國有企業能夠產生盈利的那一部分資產；３．把國有企業有償或無償轉讓給本企業的職工；４．以ＢＯＴ方式投資建設城市基礎設施；５．政府出資，私人承包提供城市基礎設施服務；６．政府授予某些企業經營城市基礎設施的特許經營權；７．將私人經營原則和競爭機制引入國營部門；８．以“自愿團體”或準政府機構來代替政府的某些管理部門。二、城市基礎設施投融資模式英國政府對關系國計民生的基礎設施建設制定了一系列引入私人競爭機制的政策，并允許企業在規定期限內回收投資，其目的是要減少政府公共預算開支、提高工程質量和服務管理水平。對一些不宜回收投資的工程項目，政府可以通過購買服務的方式給予財政補貼，幫助企業回收投資。總之，政府把盡可能多的事交給私人企業去辦，調動私人企業投資公益性事業的積極性，減少政府財政負擔。政府制定一系列政策法規，利用私人資本融資投資功能，建立在政府監督管理下私人資本對公共設施建設的“融資—設計—建設—經營—移交”一體化的管理模式。具體操作方法有三種：１．自由競爭方式。一般基礎設施項目，經過政府招投標簽約后，由私人企業出資建設和運營管理，建成后向社會收取服務費回收投資，政府不參與投資和管理。２．補貼方式。私人公司投資建設，為社會提供市政服務設施。投資主要通過服務性收費回收，政府適當給予財政補貼。政府在項目建設和運營管理的不同時期實施補貼，其形式不一，可提高建設和服務質量。如隧道建設項目，政府在建設前期提供部分資金支持項目起動，投資回收則完全由私人公司負責。又如倫敦廣場地鐵延伸線項目和倫敦到英國南部海邊的鐵道項目，完全由私人公司舉債建設，建成后政府適當出資幫助還本付息。３．購買服務方式。純粹為社會服務的建設項目，不宜通過收費回收投資的項目，如公路建設等，雖然由私人公司投資建設和運營管理，但政府需要出錢向投資者購買服務。政府根據購買服務的數量和質量區別付費，如按車流量對高速公路付費等。建設項目在政府簽訂購買服務合同時即明確服務期限和付費標準，保證私人公司回收投資。目前英國政府每年預算列支５億英鎊用于公路建設的補貼或購買服務。英國財政部認為私人融資投資公共設施有三個好處：一是國家公共設施的投資建設和管理由一個公司法人完成，責權利統一，調動了私人機構投資的積極性。二是私人融資投資政策的主動權掌握在政府手里，有利于調控企業行為。政府通過招投標和與私人企業談判、簽訂協議，向企業授權并提出服務要求，激勵私人企業提高工程質量和服務質量。三是實行私人融資政策以后政府減少一次性財政預算投資的壓力。第三節　法國城市基礎設施投融資概況一、投融資體制城市基礎設施的公益性特點決定了政府在城市基礎設施投融資和項目管理中的主導地位。法國城市基礎設施投融資有以下特點：１．政府是建設項目的投資主體。法國把基礎設施分為兩類：一類是非經營性的或社會效益非常大的項目，如城市道路、地鐵等，這類項目完全由政府財政預算投入，如果財政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行貸款，但貸款數額必須控制在財政長期預算收入可償還的范圍內；另一類是經營性的或可收費的項目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業進入，鼓勵企業通過市場融資，但視企業的重要程度，政府可提供一定比例的注冊資本金。政府傾向于城市基礎設施應盡量由企業來投資，以減少納稅人的負擔。２．各級政府在項目投資中有明確的責任與分工。對于影響重大的項目，主要由中央政府投資。如巴黎的香榭麗舍大街、內外環線都由法國政府投資。城市一般性的基礎設施項目，中央政府投資也占有很大比重，各級地方政府和企業承擔相應的投資責任。３．政府掌握特許經營權的授予權。特許經營，是法國城市基礎設施經營的特點。對于自然壟斷行業，如自來水供應、燃氣供應、污水處理等，在政府決定建設某一項目后，通過該行業若干企業之間的公平競爭，政府選擇一家優勢企業，特許其進入該項目的經營。政府與企業簽訂協議，保證政府提出的目標的實現。法國從事城市基礎設施運營的主要是一些具有一定壟斷地位的全國公司，如城市交通、煤氣、電力公司等都是全國性的，參與各個城市的公交、供氣、供電的經營管理。４．采取多種方式籌集建設資金。對于經營性城市基礎設施項目，廣泛采取銀行貸款、項目融資、ＢＯＴ融資等國際通行的方式籌集資金。此外，還采取租賃方式建設城市基礎設施項目，如擬建一個垃圾處理廠，政府與私營租賃公司簽訂協議，政府授予租賃公司特許經營權，租賃公司負責項目投資、建設和運營。在項目運營期間內（如５０年），政府每年付租金，租賃公司則擁有企業財產所有權和經營權。５．重視對項目建設的前期規劃。法國政府充分發揮國土規劃和城市規劃在城市基礎設施建設中的指導作用。國土規劃和城市規劃要求從城市空間的發展到城市土地的開發都要考慮城市環境的建設和城市生活質量的保障；同時，要求城市中每一個建設項目都要有預先的計劃，每一塊國土都要制定住房、交通、自然、城市環境等方面的發展目標。對于城市基礎設施建設，政府都要做出長期規劃，規劃期可達１０年。具體項目一般由行業協會提出，由政府（及議會）審批做出決策。大型城市基礎設施建設項目要經市民民意測驗和討論（包括涉及法規、項目建設內容、建設規模、建設期限、資金來源等）。無論是國營還是私營的水廠、管網建設，都必須服從城市規劃，有計劃、有步驟地進行建設。政府在審批過程中，要通過非常細致、嚴格的核算，確定項目的規模和投資，同時確定項目總投資額中各級政府投資中的比例。項目一旦批準，則建設時間、工期、投資不得改變。由于前期準備充分，一般都能夠保證建設項目按計劃實施，如期投入使用。二、城市基礎設施建設的資金來源１．地方稅收。法國大區、省及市鎮財政的基本收入是地方稅。地方稅由地方政府制定，國家稅務部負責征收。稅種包括企業稅、住房稅、地產稅等。企業稅收入占全部稅收的５９％，國家有權對此項稅收進行調配，以解決地區貧富不均的問題。２．經營開發與分攤稅。法國法律規定，超過２００００人的市鎮聯合體可以征收垃圾處理稅（由地產所有者負擔）、交通稅（由企業負擔）。遵循法律規定，此稅種由國家、大區和有關機構監控，由地方政府征收。３．城市規劃稅和開發稅。根據《城市規劃法典》，并報省或有關公務機構批準，地方政府可收取城市規劃稅和開發稅。所收取的稅額與建設工程項目必需的公共設施投資費用（造價、用地面積）成相應的比例。４．國家撥款。國家撥出一定的資金，用于市鎮聯合體和有關的公共服務設施的建設。對公共服務設施建設的撥款有兩類：一類是對大市鎮實行一次性撥款，用于投資建設工程；另一類是對小市鎮以財政資助的形式參與投資建設。１９８２年，國家權力下放后，國家不再分散、分項撥款給地方，而是通過協議的方式撥款。為了與地方共同建設一些工程項目，國家與２６個大區制定了《城市基礎設施和公共交通服務項目五年計劃》，達成協議以推進城市基礎設施和公共服務項目的建設。與此同時，大區與市鎮聯合體達成鄉村經濟發展計劃的協議，促進鄉村經濟發展與基礎設施的建設。５．銀行貸款。６．企業投資。７．私人機構投資。８．發行長期債券。９．保險公司、老年保險等基金投資。三、法國公用事業的特許經營制度法國城市公用事業實行特許經營制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經驗，在世界范圍內得到推廣應用，被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，對我國正在進行的城市公用事業改革將具有重要的借鑒意義。１．特許經營的概念。給特許經營制度下一個準確的概念非常困難。原因是在實踐中特許經營方式是多樣的，甚至可以說是千變萬化的。簡單地理解，特許經營制度就是：政府的事（公用事業），通過合同約定，交給企業去辦（經營）。經濟學家奧比認為，特許經營制度是指行政部門（也稱經營權發租方），將一公用事業經營權交給一私人機構（有時是公立機構），即經營權承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其他有利條件，對所承租的公用事業進行開發管理，自負盈虧，并承擔各種風險。２．法國特許經營的發展歷程。在１７世紀，法國人成功地應用委托經營方式，求助于私人企業建造軍艦和港口等基礎設施，來補充國家財政的不足，迅速地發展了自己的海軍；在１８世紀，利用委托經營來修建運河和橋梁；在１９世紀，被用來開發經營鐵路、供水、照明、交通等城市公用設施；到了現代，尤其是２０世紀７０年代以來，這種做法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應用于高速公路、供電、通信、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設施的建設和經營，甚至包括監獄的建設和經營。３．采用特許經營制度的理由主要包括如下幾個方面：（１）特許經營制度可以充分地利用民間資金和私人投資來滿足對基礎設施服務的需求。（２）特許經營制度可以將公用設施的設計、施工、經營和維護等工作形成整體。經營者為使項目最終獲得成功，會對建設項目和服務采取認真負責的態度，精心設計，細心經營，提供優質服務，從而提高公用事業的服務質量和水平，滿足社會公眾的要求。（３）采取特許經營制度，經營者具有法人地位和財務自主權，因而能夠自由地簽約和借貸；同時，這也促使特許經營者嚴格管理，采取那些有效的物質鼓勵辦法，進行技術和管理的革新，從而提高經營效率。（４）近年來，西方經濟學認為公共基礎設施在改善企業經營方面起著獨特的作用，一個經濟體系的運作也取決于對公用事業的管理，并承認公用設施是經濟體系運行的一個部分。由于經濟學賦予了公用事業新的經濟意義，因此也促進了政府發展委托經營和公共部門與私營部門之間的共同合作。４．特許經營的主要形式。從內容看，委托經營的內容各式各樣，從設計、施工到經營、管理，可以是某一公用事業的全部也可以是其中的一部分。從發租者看，作為經營權發租者的行政機構也有很大的區別，法國的國家、省、市鎮及其下屬公共部門都可以成為發租者，而且他們既可以單獨也可以聯合起來扮演發租者的角色。從承租者看，可以是私營的，也可以是國營的，或者是公私合營的。但不管上述因素怎樣組合，從其本質上劃分，特許經營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關系：（１）傳統的形式。承租企業對承租的公用事業開發經營，自負盈虧，并承擔各種風險，也叫全部風險特許經營（ＣＲＩ）。這種方式政府不承擔風險責任，適用于企業對某一公用事業相關市場的全面開發和經營管理。比如早期的供水特許經營合同，私營企業負擔一切投資以及經營所需費用，同時承擔一切風險。ＢＯＴ方式屬于全部風險特許經營。（２）改進的形式。承租企業承擔項目建設和經營過程中的技術風險，以及它所投入的部分投資風險，原有的投資風險由政府分擔，也叫共擔風險特許經營（ＣＲＰ）。常講的租賃方式就屬于這種方式。城市公用設施一經建立起來，租賃的形式便開始發展。事實上，傳統的形式和租賃的形式常常會結合起來應用。（３）相關單位直接管理的形式。承租企業不能從用戶身上獲得足夠的營業收入，政府就必須從財政預算中為其支取報酬，承租企業承擔有限的風險，也叫有限風險特許經營（ＣＲＬ）。這種方式適用于客源不明、不依靠用戶的支付能力的公共設施的投資和經營。比如公共交通，目前法國公共交通每年會得到國家財政大約５０％的補助。第四節　德國城市基礎設施投融資概況德國在公路、鐵路、航空港等基礎設施的投融資中也積累了許多豐富經驗。一、公路建設投融資聯邦政府負責跨州的遠程道路建設，各州的公路建設由州政府負責。財政投資于道路建設的資金主要來源于汽車稅，這部分資金直接撥給聯邦交通部，資金的使用由交通部決定，但財政部要參與項目的決策。當財政資金不足時，也考慮其他的融資渠道，主要有兩種形式：一種形式是私人先期投資。所謂私人先期投資是指項目先由私人投資建設，建成后收購歸政府所有。這樣政府在近期不用投資，其優點是可以縮短建設工期，使項目盡早發揮經濟和社會效益。因此，交通部門希望采用這種方式。但這種形式的弊端是后期財政壓力較大，對財政部來講弊端大于好處，所以財政部一般不愿意這樣做。另一種形式是私人投資，即公路建設項目完全由私人投資，建成后也由私人管理，利用道路收費收回投資。私人投資建設的道路基本上是交通要道和必經之路，效益很好。這種形式在德國由來已久，但德國財政部人士認為，他們只是在萬不得已的情況下才采用這種形式。如在漢堡修建的河底隧道就由私人投資建設，建成通車后進行收費。二、鐵路建設投融資德國鐵路為國家所有，以前由聯邦鐵路局管理，后來聯邦鐵路局改組為公司，大大提高了管理效益。以前車皮的使用要由財政部審批，現在所有的車皮和車頭，都由公司來管理，國家只負責基礎設施的建設。關于鐵路投資方面的分工是聯邦政府負責遠距