霧霾治理的困境與出路(已改無錯字)

　　

【正文】 研究數(shù)據(jù)分歧較大。國際綠色和平組織的數(shù)據(jù)顯示，49% 來自燃煤，16% 來自于機動車燃油。北京大學環(huán)境模擬與污染控制國家重點實驗室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）% － 70%，其他還包括工業(yè)與建筑揚塵、居民生活燃料等。然而就本質(zhì)而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象。對于霧霾的具體成因有以下幾個方面：。近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為中國經(jīng)濟不斷創(chuàng)造增長奇跡。2003 年以來，中國有6 年實現(xiàn)了10% 以上的增長速度。然而，高經(jīng)濟增長背后的生態(tài)成本和代價也十分高昂。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011年，中國工業(yè)部門耗能占能源消費總量的比重約為70%， 億噸，二氧化硫、 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60% 以上，尤其是五大高耗能產(chǎn)業(yè)聚集地的京津冀地區(qū)霧霾情況相當嚴重。根據(jù)英國石油公司（BP）最新的世界能源統(tǒng)計，% 和17%，清潔能源占比僅為17%。與之相對，% %，清潔能源占比達46%。2000 － 。公開資料顯示，2009 萬噸， 萬噸， 萬噸。2012 年，汽車尾氣至少排出二氧化硫11 萬噸。根據(jù)中國環(huán)境科學院的數(shù)據(jù)，2013年最新研究發(fā)現(xiàn)，上海的機動車尾氣造成的大氣中細顆粒物污染的“貢獻”在全國最高，已達50%。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中， 大量產(chǎn)生，對大氣環(huán)境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產(chǎn)聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負外部性”。霧霾持續(xù)頻發(fā)與環(huán)境治理理念和管理體制滯后密切相關(guān)。對于日益嚴峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施， 濃度并未得到實質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。中國環(huán)保體制凸顯“九龍治水”的特點，根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)保管理體制是以行政區(qū)域和部門分工為基礎(chǔ)，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環(huán)保部主管。此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護實行統(tǒng)一監(jiān)管職責，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難進行有效管理。立法理念滯后。《大氣污染防治法》在立法目的上持“目的二元論”，即在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護這對范疇中，既要“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康”，還要“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，二者并行不悖，并無主次之分。然而在現(xiàn)實的法律運行過程中，經(jīng)濟利益和環(huán)境保護很難協(xié)調(diào)一致，往往是犧牲環(huán)境利益保障經(jīng)濟利益，從而重蹈先污染后治理的惡性循環(huán)，加大了環(huán)境治理的成本，這是大氣污染防治法甚至是我國當前整體的環(huán)境保護法律不能得到有效落實的根本原因。同時，PM2．5法律規(guī)制出現(xiàn)空白。PM2．5作為霧霾天氣的主要誘因，亟需法律加以規(guī)制。然而，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并沒有針對PM2．5的具體規(guī)制措施，這與當前的霧霾治理要求嚴重脫節(jié)。此外，包括PM2．5在內(nèi)的各類環(huán)境質(zhì)量標準并不屬于法，只是“行政規(guī)范性文件”。只有將環(huán)境標準和援引的環(huán)境法規(guī)一起適用，才能判定環(huán)境行為合法抑或違法的根據(jù)，單純的環(huán)境標準難以作為事實判定的準則。政府環(huán)境責任缺失。大氣環(huán)境是一種典型的公共物品，具有非競爭性及非排他性顯著特征。在公共物品的治理上，經(jīng)濟人的自利性決定了環(huán)境公共物品的維護離不開政府的公權(quán)力干預(yù)。然而，如果政府缺乏監(jiān)管，權(quán)利尋租、瀆職懈怠、徇私舞弊、貪污腐敗等弊端便隨之而來，導(dǎo)致“政府失靈”現(xiàn)象。政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃以及專項規(guī)劃的制定(比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整戰(zhàn)略)、項目的審批、具體監(jiān)管執(zhí)法等領(lǐng)域，受地方利益、個人政治前途因素及信息不足、認識能力有限等主客觀因素的影響，往往重視經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益，政府執(zhí)政思路的迷失對霧霾的形成負有不可推卸的直接責任。盡管大氣污染防治法中制定有“政府環(huán)境責任”的相關(guān)規(guī)定，但是在具體的問責機制上卻缺少“細則性”的規(guī)定，最終導(dǎo)致“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”淪為一句口號。公益訴訟特別是行政公益訴訟制度的缺失，使得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的毒瘤難以根除，大量環(huán)境法律法規(guī)如同虛設(shè)，嚴重影響了現(xiàn)有的大氣環(huán)境的治理效果。公眾和企業(yè)社會責任缺失。霧霾的頻發(fā)不僅是“天災(zāi)”更多的源于“人禍”，公眾社會責任感的缺失亦是導(dǎo)致環(huán)境生態(tài)惡化的主要誘因。民眾的范圍不僅包括對環(huán)境污染負有直接責任的中小企業(yè)，還包括現(xiàn)實生活中以鄰為壑的環(huán)境污染者個人。比如，企業(yè)為了經(jīng)濟利益逃避環(huán)境治理責任，直排偷排未經(jīng)處理的廢氣。公眾個體在環(huán)境保護面前亦虛偽而缺少行動力，高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽車等，成為大多數(shù)人競相追逐的炫耀目標追求。機動車尾氣監(jiān)管有待完善。機動車尾氣排放是造成PM2．5超標的主要誘因，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》在機動車污染源的規(guī)制上還存在諸多問題。首先，環(huán)保部門機動車處罰權(quán)缺失。作為法律授權(quán)的機動車尾氣的主要治理機關(guān)，環(huán)保部門雖然享有“委托年檢”和“監(jiān)督抽測”的權(quán)限，但是實際的處罰權(quán)僅掌握在公安交通部門。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于拒絕機動車檢測行為處罰法律適用問題的復(fù)函》指出對于“拒絕接受機動車排放污染檢測的”的對象，“環(huán)保部門對此行為不宜進行行政處罰”，只能“由公安交通管理部門予以處罰”。其次，對于法律賦予環(huán)保局的“監(jiān)督抽測”權(quán)，也僅僅只是針對“場檢”，即只能在機動車的停放地進行檢測而排出了行駛中的檢測，權(quán)力行使范圍過窄不能更好地發(fā)揮其監(jiān)管職能。區(qū)域聯(lián)動治理機制缺失。霧霾的發(fā)生具有區(qū)域性特點，但是，現(xiàn)有的大氣污染防治法律并沒有建立區(qū)域聯(lián)合治理的管理模式。霧霾的防治策略離不開區(qū)域聯(lián)動治理的機制，單靠個別省、市的努力無法根治霧霾現(xiàn)象。大氣污染企業(yè)處罰力度不高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)有的大氣污染防治法對違法排污行為的處罰力度明顯偏輕，不能有效震懾違法排污。對于造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，法律規(guī)定對其所造成的危害后果處以直接經(jīng)濟損失50％以下的罰款，但上限不能超過50萬元。在處罰力度上，現(xiàn)行的法律明顯偏輕。50萬元的頂格罰款，會使高利潤的污染企業(yè)認為違法成本低、守法成本高，完全不具震懾力，容易縱容企業(yè)的排污行為。環(huán)境保護經(jīng)費不足。大氣環(huán)境質(zhì)量的改善需要充足的經(jīng)費作保障。從發(fā)達國家治理環(huán)境的經(jīng)驗來看，只有環(huán)保經(jīng)費投入占GDP總量的2％，才能維持環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀；投入占3％以上，環(huán)境質(zhì)量才能改善。當前我國環(huán)保經(jīng)費的投入總額僅占GDP總量的1．5％左右。經(jīng)費的短缺不能保證法律的有效落實，這是我國當前環(huán)境立法雖多，但是治理狀況依然不盡人意的主要原因。公眾參與機制有待落實。當前，公眾參與環(huán)節(jié)在大氣污染防治法律制度實施中還存在諸多問題，不能有效對政府執(zhí)法進行監(jiān)督。比如在項目審批階段，公眾參與的覆蓋面十分有限，環(huán)境影響評價法只規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評和制作環(huán)境影響報告書的項目才有公眾參與的環(huán)節(jié)，而將環(huán)境報告表和登記表排除在外，使得大量對大氣產(chǎn)生污染的中小項目立項，加大了總量控制的難度；其次，公眾參與在實際運作中也經(jīng)常被政府以涉及國家秘密為由而架空。目前我國在國家秘密和商業(yè)秘密的密級范圍，以及密級主體的確定方面還存在諸多漏洞，這往往成為政府逃避監(jiān)管的擋箭牌或者遮羞布；此外，公眾參與在程序保障和意見的采納上，缺乏具體有效的法律規(guī)制措施，導(dǎo)致建設(shè)單位“只聽取、不采納”現(xiàn)象的頻發(fā)，使得大量污染企業(yè)立項，預(yù)防為主的制度實施效果被大打折扣。針對霧霾形成的原因，我們可以有以下治理措施：加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”。霧霾現(xiàn)象只是中國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設(shè)立高級別的環(huán)保協(xié)調(diào)機構(gòu)改變多頭管理、分散管理的局面，實現(xiàn)全國環(huán)境保護垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn)略完善生態(tài)建設(shè)咨詢評估機制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報告。加快推進環(huán)保立法，加強法律和行政監(jiān)督。我國不論是環(huán)境基本法還是單行的大氣污染防治法，開篇伊始都將環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展作為基本立法目的予以表述。從某種意義上來講，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是對不可調(diào)和的矛盾，必須在二者間尋求恰當?shù)睦嫫胶恻c，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標。當前，要把《大氣污染防治法》的各項措施落實到位。同時，要進一步落實《環(huán)境影響評價法》、《節(jié)