關于推進農村小型農田水利工程的建設思考-文庫吧

【正文】 下的水利建設投融資機制、水行政管理體制、鄉鎮水利站和水管單位的管理體制、基層水行政執法管理辦法等。[1]我國鄉鎮政府與村民自治組織是“指導與被指導，協調與被協調的關系”：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干涉依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”?這就意味著在一般情況下，鄉鎮府對小型農田水利設施采取的是“農民自治”的政策，由農民自己對水利設施實施建設、管理，只有出現嚴重的旱澇災害時才集中統一管理。然而，我國農田水利工程特別是小型農田水利工程主要依靠農民投資投勞、因陋就簡興建而成，工程建成時就存在著標準低、配套不全、質量差、設備及技術落后等問題。經過幾十年運行，現在大部分工程都到了設計年限，工程老化失修，設備報廢、效益下降問題嚴重，難以為繼。以小型水庫為例，目前只有一小部分重點小型水庫列入了國家除險加固計劃，其余一半以上屬于村集體所有，相當部分農村小水庫是靠村民承包養殖維持運行。農村稅費改革后，“兩工”④和堤垸（yu224。n）保護經費逐步取消，小型水庫維護更成“無源之水”。水庫工程是民生公益性工程，一些小水庫表面看起來灌溉面積不大，但是一旦出現垮壩、漫壩險情，威脅的卡能是相當大范圍的群眾，涉及公共安全。隨著近幾年來我國多地出現的汛情，表明小型水庫已經成為我國防洪體系的中最薄弱的環節和最大安全隱患。[2]、準公益性鄉企業化經營轉變水利體制的市場化改革起始于上世紀80年代初，隨著農村農村經濟體制改革而啟動。市場化的主要內容包括將水利工程單位驚醒企業化改制，改革農田水利收費制度。借此，一些地方開始將小型農村水利設施全面推向市場，盡數承包、拍賣；部分水管單位改為企業性質，推向市場，任其自生自滅，在向農戶收取水費方面加大力度，甚至由政府出面組建營利性公司，出現逐利行為。“以服務性和公益性為主導的農田水利與以逐利為本性的社會資本因此形成了矛盾。”中國農科院環發所減災室主任李茂松在接受《中國產權新聞》記者采訪時說。[3]粗略來看，把農田水利設施市場化、私有化并無不妥，著也符合“世界銀行共識”，但這個共識并不適合于中國。“世界銀行指出，私有化是解決發展中國家公共品供給困境的有效方式，這種觀點認為市場能夠優化資源配置，構建一個有效的市場可以讓發展中國家的政府擺脫目前面臨的公共服務效率低下的困境。”中投顧問高級研究員賀在華在接受《中國產權新聞》記者采訪時說。[4]綜合多年來的信息可以發現，水庫、堰塘、泵站等水利設施市場化后，一是增加了農民的用水成本，二是農業灌溉的功能可能喪失，如泵站賣掉以后，因抽水價格高，老百姓不再找泵站抽水，泵站很快就死掉了；買水庫的人，則將水庫用于養魚而非灌溉。水利體制的市場化改革，使具有公益性的水利設施陷入經營困境。（二）我國農田水利設施老化失修嚴重改革開放30多年來，我國農村經濟建設取得了較大的成績，但是農田水利投入卻呈現逐漸弱化、惡化的趨勢。近幾年來干旱似乎一直與我國過不去，從幾年前的重慶、成都大旱到2009年的河南、山東等華北地區大旱再到2010年的西南五區大旱，其頻率似乎越來越快。頻繁的打發部位干旱其實早暴露出我國農田水利建設存在大問題。我國農田水利事業單位的發展主要集中在上世紀5070年代，解放后我國頻繁受到外界自然條件的影響，當時的決策者們發出了“水利是農業的命脈”的戰略導向，通過各種努力來完善農田水利設施，通過各種大江大河的治理與溝、塘、堰的建設，灌溉面積大增，使糧食生產不管氣候如何變幻都可以長治久安。家庭承包制改革之前30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累，估計達580億元。但近幾年來我國農田水利建設投入遠滯后于現實需要。[5]三十多年前，我國農村地區就已經建立了相對完善的農田水利設施體系。當時全國建設了8萬多座大中小型水庫，并且大多數都有配套的渠系工程。在農閑時，大部分農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰。這些分布在農村村邊周圍的農田水利設施，為改革開放后我國農業生產發展做出了具有大的貢獻。只可惜自從上世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的維護就處于停滯狀態，國家的投資主要被用于大江大河的治理。⑤由于多年缺乏投入與維持費用，許多農村的貯水設施都已被淤平，無法再發揮多雨時節蓄水、干旱時節保收的效果，抗災、減災能力弱化，甚至在特大降雨等極端天氣來臨時，反而成為導致更大危險發生的隱患。近年來，我國加強了對糧食生產區的農田水利設施建設，但非糧食生產區的農田水利卻少有人投資建設。這些問題使不少地方的農田水利設施在關鍵時刻“掉鏈子”，無法承擔較大的旱澇風險。改革開放以來，政府主要從城市和工業獲取利益，因此，也把水利投入的重點放在利益相關的城市防洪與大江大河工程上，對能夠發電等有經濟效益的水庫投資比較熱心，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少，管理日漸荒廢。基層政府又因資金不足和上級沒有要求而難以投入，同時，由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期績效的激勵，對主要以農田水利灌溉為主體的水庫建設積極性不高，還常常把支持農田水利建設的資金挪作他用。隨著家庭承包制的發展，也開挖新建了一些新的溝渠排灌設施。但自從取消了農業稅后，農村的“兩工”也隨之取消，田間的一些水利設施基本無人問津。現在有的已是雜草叢生、涵管堵塞、排灌不暢，使有限的水資源沒能充分發揮灌溉作用，有許多自然村莊原有的大小池塘均已變成耕地，甚至有的已被多年的雨水沖刷變成荒地。由于小型農田水利設施缺乏統一規劃和農民隨意在良田上大肆開溝挖渠，這不僅浪費了土地資源和水資源，而且破壞了農村的生態環境。（三）節水灌溉灌溉不適應現代農業發展需要改革開放60多年來，雖然是你我國耕地的灌溉面積不斷擴大，%，其中缺乏灌溉設施的農田就有9億多畝。，2／3的灌溉面積還在沿用傳統落后的灌溉方法，全國灌溉水平均利用率只有45%，加之配套設備老化失修、投入資金不夠，已成為防洪減災體系中的極大隱患；全國農田平均每年受旱面積達3億畝以上，因干旱減產糧食數百億公斤。[6][7]在全國耕地中，每年實際灌溉的只有7億多畝，其余的均是“望天田”。灌區的農田水利設施多是上世紀5070年代建的，標準低、配套不全，現在都進入老化和效能衰減期。據水利部門調查，全國大中型灌區工程配套率僅70%左右，骨干工程完好率只達50%，骨干渠道病險段達30%，全國大中型排灌泵站完好率不足60%。全國灌區中有1／3因缺水、漬澇、鹽堿等原因成為中低產地。[8]、應用面窄，掛不該