電子政務培訓教材(文件)

　

【正文】 人民當家作主的重要途徑，其中最有效、最快捷的方式就是政府行為過程透明并在廣泛的范圍內公開，從而吸引社會公眾的關注與參與。同時，電子政務系統使決策實施情況的及時反饋成為可能。依靠網絡高速、交互的特點，在決策前，政府機關可以將擬推行的重大舉措放在網上征求公眾的意見；決策后，政府機關又可以通過網絡及時獲得決策實施過程中的反饋信息，了解和掌握發展變化的最新信息，并據此追蹤或完善決策。由于缺乏合適的手段，致使決策民主化往往難以落實。民主的基礎是公民的知情權和參與權，電子政務為公民參與民主化進程，對政府管理和社會事務進行民主監督、意見反饋提供了有效的技術手段。今天，由于互聯網的出現，公民對國家法律和政策的制定發表意見、提出建議成為非常容易的事情。吉林、福建、湖南三省的9個縣試點建立了“村委會電腦選舉系統”，實現了對候選人資格的限制。電子政務運用網絡技術使這一體制的效用得到了強化，通過訪問政府網站，“官”、民之間建立起一座電子橋梁，電子選舉、電子公民投票、電子民意調查等結果馬上可以反饋到有關部門，且能提供網民的查詢，排除了作假的可能。這時候的社會生產表現了了規模龐大、結構復雜、功能綜合、因素眾多、變化多端、影響巨大等特點。因此，按照決策的科學理論和健全的科學程序，運用現代科學的決策方法進行決策的活動出現在政府決策中，這就是現代科學決策。我們知道決策科學化首先要求民主化，沒有充分的民主就不能廣開言路，集思廣益，就不能最大限度地發揮創造力。許多時候只是在拍板前匆匆忙忙開個座談會，事先并沒有讓與會者有足夠的時間對方案做認真的研究，與其說是“論證”，不如說是“通報”，與會者的意見也就是只能是意向性的了。現在則是由政府決策層、各類智囊機構和專家系統，以至各種組織，社會公眾共同組成決策主體，社會對決策的參與程度大大提高了。科學而正確的政府決策，可以產生優化效益，利于社會和經濟的發展與人民群眾的切身利益。以我國為例，在計劃經濟時代的政府決策，往往以定計劃、上級指令、長官意志、主觀主義、經驗主義等為主導，其錯誤的后果很多，弊端很大。當前，政府機構改革，不僅要縮編減人，更要優化政府決策方式，即程序的民主化，依據的科學化、效益的優良化，而這正是電子政府的優勢所在。國外發達國家的政府或大財團，為使自己的決策科學化與效益優化，建有服務性的參謀機構，如美國的蘭德公司等。而傳統政府金字塔式的管理模式由于層級多、決策權高度集中，且存在難以完全克服的官僚主義作風和不負責現象，使這種結構模式從獲得信息到做出決策再到調整政府的組織行為需要較長的周期，其結果往往是在迅速變化的環境面前顯得機械、遲鈍、呆滯，坐失良機，影響政府形象。政府能力是指政府能否成功地適應環境挑戰的程度。這樣，不但加強了行政機關的自身建設，以利于政府機構運作，而且，提升了對社會事務的管理能力。隨著經濟的發展和社會的進步，公民文化素質的不斷提高，公民的民主意識也在逐漸增強，參與國家和社會事務管理的愿望也越來越強烈，由被動參與轉為主動參與，參與的人群由少數轉為多數，參與的范圍出由窄漸寬。政府的反應能力主要體現在對來自基層、民眾的信息反饋速度的快慢。網絡技術使職能結構與外界的信息交流是開放性的、多層次的、交互式的。總之，人們在網絡上可以找到自己所需要的任何社會信息、生活信息、服務信息，可以縮小地域差別、城鄉差別。在管理決策過程中，決策者進行理性判斷和抉擇的能力是有限的；在有限理性下，決策只能達到滿意化而不可能做到最優化。上網以后政府的信息采集就方便多了。通過電子信箱，國家最高領導人也可以了解基層百姓的喜怒哀樂；政府通過迅捷、四通八達的電腦網絡與公眾直接交流，在極短的時間內完成信息的采集、分析、加工和反饋，準確地把握自身、社會環境、公眾的真實信息及相互關系狀況，有利于政府機構增強判斷能力和決策能力，提高管理水平。憑借網絡，政府可以建立政府組織之間，政府與企業，政府與社會，政府與公民之間便利的網絡溝通及快捷的反饋機制，從而可以打破時間、空間層級確立的制約，便于傾聽社會各界的需求和呼聲，傳達政府施政的意圖、方針，促進民主政治的發展。實施電子政務，將方便于政府職能和運行機制的轉變，提高政府的管理績效。在本章中，我們將回顧中國電子政務的緣起和歷程，分析電子政務建設的中國特色，探討中國電子政務的目標、策略和使命，以及中國電子政務實施要點，中國電子政務實施原則和方案等等。1992年5月，國務院辦公廳下發了《關于進一步加強全國行政首腦機關辦公決策服務系統建設的通知》。從總體來說，我國電子政務的發展歷史可以分為初期發展和快速發展兩個階段。在金字系列工程方面，金橋工程直接為國家宏觀經濟調控和決策服務，建成了一個連接全國各省市區、400多個中心城市，與幾十個部委互聯的專用基礎通信網絡，具有相當規模的服務能力。金卡工程主要是推動銀行卡跨行業務的聯營工作，其中12個試點城市已全部實現了同城跨行的自動取款機聯網，全國電子聯行系統每天處理5萬多筆業務，金額達800億至1000億元，每天為國家增加可使用資金500億元；非銀行智能卡也在公安、保險、勞動工資、交通管理、醫療衛生等各領域廣泛應用。1998年4月，青島市在互聯網上建立了我國第一個嚴格意義上的政府網站“青島政務信息公眾網”。 已經建成的WWW下的政府網站達3200多個，70%以上的地市級政府在網上設立了辦事窗口。中央與地方的工商、海關、國稅和地稅等部門紛紛推出各種網上辦公業務。 第二節 我國電子政務的問題與矛盾在充分肯定我國電子政務取得重要進展的同時，還要清楚地看到其中存在的問題。從這個意義上說，更新觀念，主動接受電子政務這一新的管理手段，將是對公務員的權力觀、利益觀的一個嚴峻的考驗。隨著市場經濟的發展，這方面的問題雖然有了很大改變，但一些深層次的問題并沒有解決，如機構設置不合理，政府各部門職能交。第二個問題：傳統政府運作機制的障礙 電子政務在某種意義上講也是一場“革命”。一、我國電子政務存在的問題第一個問題：政府公務員的觀念有待提高 電子政務的發展，必然對傳統行政權力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加規范等，這勢必對公共權力的行使和運用起到一定的限制和監督作用。“中國電子口岸”將上述部門分別管理的進出口業務信息流、資金流、貨物流等電子底賬數據集中存放到公共數據中心，在統一、安全、高效的計算機物理平臺上實現數據共享和數據交換。有些地方政府明確地提出了建設電子政務的時間表，如北京市的具體目標是：力爭用兩年時間，到2002年底初步實現政府面向企業和市民的審批、管理和服務業務在網上進行，政府內部初步實現電子化和網絡化辦公；在此基礎上，再經過3年的時間，到2005年底建成體系完整、結構合理、高速寬帶、互聯互通的電子政務網絡體系，最終建成北京市政務系統共建公享的信息資源庫，全面開展網上交互式辦公。1999年5月。據不完全統計，增值稅計算機稽核系統運行3年多來，共查出利用假發票違法違紀案件3萬多起，追繳稅款1．5億元。到1999年，金關工程取得重大突破，實現了銀行、外匯管理局和海關的計算機聯網。第一個小階段是20世紀80年代末期，中央和地方黨政機關所開展的辦公自動化（OA）工程，建立了各種縱向和橫向內部信息辦公網絡，為利用計算機和通信網絡技術奠定了基礎。1994年國務院辦公廳組織全國所有的省、自治區、直轄市成立了“全國政府系統辦公自動化協作網”，建立了理事會和技術咨詢組。1987年、1988年國務院先后在北戴河、山東泰安召開了“全國政府辦公廳系統辦公自動化工作會議暨全國政府辦公廳系統軟件交流會”、“辦公自動化研討會”，對政務信息化進行了經驗總結與探索。第三章 中國電子政務發展與對策在中國實施電子政務，必須因地制宜。小結：電子政務是一場革命。這是由于互聯網打破了信息壟斷，人與人之間的交往變得自由、平等，必然要求作為擁有大量信息資源的政府擺脫舊的行政觀念， 必然要求作為擁有大量信息資源的政府擺脫舊的行政觀念，把自己擺在與公民平等的地位來對待，拋棄官本位意識，樹立民本位意識；拋棄全能觀念，確立有限觀念；拋棄壟斷意識，建立信息資源共享意識。大至國際沖突，小至一個村委會的情況，都可以通過因特網及時獲取事件真相和國際輿論動向。在21世紀，互聯網將各終端用戶發展為潛在的決策信息源，他們的意愿、要求可隨時在網絡上發送。兩大變化的實質在于中間層級信息傳遞功能被網絡替代，這就消除了信息與決策層之間的人為阻滯，使信息傳遞準確、及時，避免了信息傳遞失真。這便于各個職能機構更好地利用外部信息資源，而且，信息的反饋速度也很快。在傳統組織結構下，信息結構是縱向層式的，整個信息的搜集、處理、儲存、傳遞是樹形的，頂點只有一個，越到基層，發散叉越多。通過電子網絡，公民有更多的機會、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，與政府溝通，反映他們的心聲，提升政府的決策理性，提高政府決策的質量，實現對政府更加有效的監督。同時，政府上網能促進民主政治的發展。政府上網為提升政府能力創造了良機。一個連線的、一撥即通的政府，每一項議案都可引來大量電子郵件，英特網將成為市民與政府對話的主要途徑。綜述上分析，我們可以將電子政府比喻為一座高效，有序運轉的“信息處理器”，政府管理的過程便是收集、加工、處理信息的過程，而這些準確、適時、相關的信息經過以上程序的處理轉化成類別清晰、內容準確的數據，儲存在“信息處理器”的智能化內存中，當政府履行職能、制定政策時，相關的信息數據便準確上傳、啟用，使政府科學判斷、理性決策、正確行動，全面服務于社會和公眾。特別是經濟發展與經濟建設百年大計項目的重大決策，不但需要有一定的民主程序、專家論證、集納多方意見，更需有關學科的信息為依據與參照。隨著各項改革的實施與市場經濟的實行，政策的制定和決策開始了民主體與科學化的進程，其決策的效益大為改觀，但在計劃經濟背景下所形成的非民主化、非科學化的決策慣性仍然殘存，在一些政府決策中仍有制約的負面效應。所以，政府作為公共利益的代表者，其自身的性質與行為宗旨要求其工作中必須決策正確、有效。在電子政府的行政管理領域，“小政府、大社會”目標會逐步確立，政府與智囊機構之間的職能劃分十分明確，以充分發揮政策研究機構與社會專家系統輔助決策的功能，許多執行性的工作變得越來越程序化、制度化，最終達到數字化。隨著電子政府的建立，人類的社會化、組織化和信息化程度不斷提高，決策主體也在逐步壯大。于是，專家智囊們尤其是那些受其管轄的政策研究室的研究人員們只好去做“命題作文”，或者以論證的形式去詮釋，或者只是做一些小的修修補補，領導人的意見便被披上了“科學”的外衣。知識經濟時代電子政府的決策不僅具有工業經濟時代政府決策的共同特點，而且更鮮明地表現出了知識和信息在政府決策中不可磨滅的巨大作用，使政府的決策更具科學化。在這種情況下，一個決策的失誤勢必會引起連鎖反應，造成整個社會生產的混亂。二、電子政務與民主決策政府決策是政府面對需要解決的一些社會重大問題做出某種政策或行動的選擇。農民參與熱情空前高漲，90%以上的選民參加了投票，許多外出打工的農民也長途跋涉返回故鄉參加投票。隨著數字安全技術的完善，公民可以通過電子政務系統進行選舉登記，了解被選舉人的資料，進行電子投票，與自己選舉產生的代表進行電子溝通，參加在線聽證會，獲得實時的、第一手的信息，參與民主進程。通過電子政務，公民可以更好地參與法律和政策的制定過程。國家計委于1998年底在網上開設了我國“第十個五年發展計劃”討論欄目，短短5天內就有1400余人訪問了該站，500多人參加了討論。盡管各級政府機關也先后建立了一些決策民主化的規章制度，但往往流于形式，并未能認真貫徹實施。這是因為，決策是否正確只有在實踐中才能得到驗證。在傳統政務中，管理決策的基礎是由西蒙提出的有限理性學說，信息的有限性是影響人們進行理性決策的直接原因之一。信息是理性溝通的基礎，而理性的溝通又是民主的前提。各類競選者的背景資料、政府官員的施政方案、某項重大工程的決策及大案要案偵破、判決，諸如此類以往諱莫如深 的內情，現在數字化網絡系統都能詳盡無遺地、直接地披露。由此看來，具有高透明度的政府網上公關傳播交流，拆除了傳統交流的障礙，促進了政務公開，恰恰是遏制腐敗的有效方法之一。從而，本應制度化、程序化、公開化的政務運作，由于暗箱操作，制度運用往往為少數人或個別集團操縱，使制度依附于個人或集團私欲。實施電子政務后，由于所有審批的程序流程都是可視的，每一個部門的辦事情況都可以被看到，所用時間也都可以被查出來，有利于領導的監督，并且把辦事的規范歸納成標準的東西，人為因素被大大減少，降低了不確定的因素，從而增加了政府辦事的透明度。在農業社會和工業社會，由于信息傳遞手段的局限性，政府信息常常為少數人或利益集團所掌握，制度運作成為暗箱操作，公眾對涉及公眾利益和切身利益的信息情報知之甚少，因而無力維護自己的合法權益。而且，商家在規模競爭的效應和競買競賣的壓力下，只能走薄利多銷的路子，競爭的結果顯然有利于降低行政成本，同時，公開透明的過程樹立了政府的美好形象。接下來就開始電子招標，由政府在網上公開產品需求信息，歡迎各個企業前來投標，有意投標的企業將提供產品的詳盡信息，報送到政府招標的專門網站上，政府有關人員對其投標項目進行審核，初步做出篩選，到規定的公開招標時間，被初選中的企業通過網絡同時向政府部門公開競價，由政府在網上接受報價，當一個企業價格最低時，即可確定該企業中標，此時競價停止，并在屏幕上顯示“某某企業中標”字樣，宣告此次招標結束。三、廉政建設的最佳實踐目前，通過電子政務增加政府運作透明度，促進政府廉政建設，最典型的例子就是政府電子采購。電子政務可以增加政府辦公的透明度，在廉政方面可以起到非常有效的作用，它可以防止信息被少數人壟斷或有選擇性地公開，可以防止信息被更改、掩蓋，可以建立一套相對嚴格的制度，將信息處理交給機器，防止人為干預，還可以建設資信管理系統，對任何人的任何行為實施全程監控。二、電子政務與反腐倡廉信息公開是民主政治的基礎，也是開放政府的根本要求。權力是腐敗賴以滋生的最佳土壤和溫床，遏制權錢交易是每個政府的責任。原來在很多處理紙面單據的人消失了，大大降低了政府運行成本，而且大大減少了出錯的機率。現實中的政府成本結構