基層推進依法行政工作中的問題與對策(卞軍民)(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 法行政的要求不相適應。一是部門之間職能交叉造成工作難協調。由于有的法律、法規不夠嚴密，加上機構設置過多，致使很多行政機關管理職能交叉。有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球， 部門之間工作不協調，造成管理相對人無所適從，叫苦不迭。二是條塊結合的管理體制使政府對部門的管理難到位。作為一級政府本應擁有完整的職能部門，然而條塊結合的管理體制卻把省級以下政府的管理職能支解，這樣造成一些“垂直”管理部門其上級部門鞭長莫及管不到，當地政府對其又管不了，嚴重影響了行政管理的統一性和嚴肅性。三是強制執法難，影響了行政執法的效果。法律、法規規定，行政處罰措施告知管理相對人后，管理相對人超過法定期限不主動履行的，需申請人民法院強制執行。由于行政執法強制執行案件小而散，人民法院執行人員少，往往顧不過來 ，即使一些案件人民法院予以強制執行，但由于沒有達到強制執行的應有效果，反而影響了法律法規的權威性，使依法行政陷入尷尬境地。 依法行政的要求與少數干部法律素質不高存在不適應。現實生活中相當多的行政干部抓經濟發展和增長 GDP 的管理方式得心應手，而對依法行政則感到無所適從，對依法行政認識基本上仍停留在將法律作為一種行政管理的手段，尚未充分認識到依法行政不僅是要依法去管理社會，而且管理者自身也應守法，特別對行政執法的程序以及行政處理決定在下達前必須做到事實清楚、證據確鑿、適用法律法規正確的要求更是知之甚少，結果 在行政管理過程中往往事與愿違，欲速則不達。例如：一些地方在下達行政處罰或處理決定時沒有向 5 當事人送達，或送達后沒有依法填寫送達回執；也有一些地方在下達處理決定時，憑印象、經驗辦事，沒有充分的書面證據；還有一些地方在行政處罰罰沒款沒有嚴格執行“罰繳分離”和“收支兩條線”的規定等等。 監督制約不力與有權必有責、違法要追究的要求不相適應。一是監督法律不健全。目前我國還沒有一部專門針對行政機關及其工作人員行政違法追究的法律法規，雖然行政處罰法、行政許可法和公務員法等法律法規有部分條款進行了規定，但是規定的不夠系統 ，可操作性也差。二是監督責任不明確。對行政管理人員監督的渠道很多，有人大的法律監督、政府的層級監督、紀檢監察的紀律監督，還有群眾監督、輿論監督等，但是絕大多數監督主體的監督作用并沒有得到真正發揮，力度仍沒有達到監督工作的實際需要。三是責任追究不到位。由于沒有明確的行政違法追究方面的法律法規規定，又沒有責任權利相統一的行政執法監督主體，致使許多行政違法案件無法嚴肅處理，造成行政違法人員有責難處理追究的現象。我市 2022 年至 2022 年間，基層政府及其行政機關為被申請人的行政復議案件共 410件 [區、縣（市）政府 41 件，所屬行政機關 342 件，鄉鎮政府 27 件 ]，撤銷 16 件，變更 3件，確認違法 1 件；基層政府及其行政機關為被告的行政訴訟案件共 577 件 [區、縣（市）政府 62 件，所屬行政機關 470 件，鄉鎮政府 45 件 ]，撤銷 30 件，變更 5 件，限期履行職責5 件，其他 73 件。從上述統計可以看出撤銷等應負法律責任的案件比例雖然不高，但責任機關及責任人的責任并沒有得到應有的追究。 （三）推進依法行政存在問題原因分析 官本位觀念是造成依法行政難的主觀原因。中國幾千年的封建社會高度官僚集權制度，使人們形成了牢固的權力本位觀念，權力崇拜意 識、權大于法的思想還在影響我們。新中國成立后幾十年的計劃經濟強調的是集中集權，使有些領導干部過分夸大了手中的權力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習以為常，民主的氛圍、法治的氛圍比較薄弱。新中國成立后的五十多年里，法制逐步建立和完善。 1997 年黨的十五大，果斷地作出了依法治國戰略決策。 1999 年九屆全國人大二次會議，又將依法治國，建設社會主義法制國家，載入了我國的憲法，變成了國家和人民的意志。黨的十六大又明確了“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，由此我國開始走上了依法治國的法治軌道。但是走上法制 軌道并不等于依法治國的方略就得到了落實，但權力唯上、官本位觀念作為一種傳統的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動的現象不可能得到完全根除。特別是少數基層領導，官本位意識還比較濃厚，依法行政意識淡薄。一些地方盲目行政，導致違法行政、土法行政現象屢見不鮮。可以說，目前還是一個“人治”與法治二者兼有、二者并用的環境。法治取代“人治”還有一個長期的過程。因而導致依法行政舉步維艱，阻力較大。 體制缺陷是造成依法行政難的客觀原因。一是黨委與政府職責分工不明。黨委及其部門參與行政管理和執法、出臺涉及人民群眾權利 義務的文件，一旦出了問題，而黨委內部沒有處理這一類問題的法律程序，群眾要找政府去解決，政府及其部門沒有復議黨委及其部門行為的職能，司法部門也沒有訟訴黨委及其部門的法律規定。其結果是問題難以解決，影響黨和政府的威信。如音像市場管理，各級出臺文件要求由宣傳部門牽頭，組織文化、廣電部門負責具休管理，使政府部門的職責變成了黨委部門的職責，給依法行政帶來了新的職責不清。二是部門之間職能交叉現象普遍。如對農藥市場的管理，《農藥管理條例》規定由農 6 業行政部門管理，而很多農藥又屬化學危險物品，商貿業行政部門依照《化學危險物品 管理辦法》也要進行管理。于是，兩個部門各按各的要求行使管理權，經常出現你發證我處罰、我發證你處罰的現象。產生這些問題的根源就是管理體制不頗，職能分工不明。四是垂直管理部門行政執法難于協調與監督。作為基層一級政府理應成為其管轄范圍內依法行政工作的第一責任主體，應對其轄區的行政執法狀況承擔主要責任。現實中垂直管理部門之間、垂直管理部門與地方之間的行政執法爭議，垂直管理部門依法行政工作中存在的問題，基層政府就難于協調和監督，這無疑給基層政府推動依法行政工作增加難度和壓力。 法治意識薄弱是導致依法行政難的的內在 因素。法治意識是指行政機關及其工作人員在做出行政行為時要按照法律的規定、程序和方法，