北京大學(xué)-公共管理學(xué)原理課堂筆記(編輯修改稿)

　

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的定義：一種影響和支配他人行動(dòng)的能力，任何一個(gè)主體A，無(wú)論是個(gè)人或者是組織，若它擁有一定的政治資源，并成功地把資源轉(zhuǎn)化為政治影響力，對(duì)另一個(gè)主體B構(gòu)成了影響和支配，我們就認(rèn)為A對(duì)B有權(quán)力。人的政治資源是多種多樣的，因此權(quán)力來(lái)源也是多種多樣的。權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)：影響與被影響，支配與被支配的結(jié)構(gòu)。因此經(jīng)常把組織結(jié)構(gòu)叫權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此組織結(jié)構(gòu)就是一個(gè)支配結(jié)構(gòu)。權(quán)力在上下級(jí)之間是不均衡分配的，構(gòu)成了一個(gè)等級(jí)制度結(jié)構(gòu)，這是一切組織的本質(zhì)特征，本質(zhì)都是等級(jí)制度結(jié)構(gòu)。組織文化就是組織結(jié)構(gòu)的衍生物，是一種組織精神狀態(tài)，因此就是一種不平等的文化。一切大規(guī)模的組織都是一種上下支配結(jié)構(gòu)（向下的箭頭）民主國(guó)家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)絕不意味著否定這樣的一種上下支配結(jié)構(gòu)，它承認(rèn)政府自上而下的控制國(guó)家的結(jié)構(gòu)，但它又引入了一種自下而上的結(jié)構(gòu)（向上的箭頭）人類(lèi)的兩種政治形態(tài)：（1）單向控制結(jié)構(gòu) 上級(jí)有合法機(jī)制控制下級(jí)，下級(jí)沒(méi)有合法的反控能力，形成了一種單向控制的、非均衡的權(quán)力格局。（2）雙向控制 對(duì)稱(chēng)平衡的結(jié)構(gòu)，均衡的權(quán)力格局，民主就是一種對(duì)稱(chēng)平衡，均衡的權(quán)力格局。（二）民主根本的重塑了一個(gè)社會(huì)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)首先根本的重塑了政府和社會(huì)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，塑造了一種利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。權(quán)力和利益總是密切關(guān)聯(lián)的，在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的權(quán)力地位，直接影響甚至決定一個(gè)主體在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中所可能獲得的利益，被疏離于權(quán)力中心之外，就被疏離于利益之外，在單向控制結(jié)構(gòu)中，被拋離在權(quán)力中心之外的弱勢(shì)群體的利益沒(méi)有得到照顧。結(jié)構(gòu)性的變化帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的需求 在民主政治體制下，不是統(tǒng)治者的恩惠，而是一種結(jié)構(gòu)性的需要。民主塑造了一個(gè)開(kāi)放型的利益均衡格局。詹寧斯《英國(guó)議會(huì)》對(duì)公共利益的概念下了定義：公共利益就是千百種集團(tuán)利益的混合物在民主國(guó)家，各種社會(huì)政治集團(tuán)都可以表達(dá)自己的利益要求，有通暢的管理，民主國(guó)家的政策過(guò)程就是千百種集團(tuán)利益的混合過(guò)程，最后政策的結(jié)果是沒(méi)有一種利益要求能夠完全地實(shí)現(xiàn)，只能得到一定程度地實(shí)現(xiàn)。這也是一個(gè)社會(huì)需求民主的核心的理由，而非民主的政治最后都不可避免的滑向特權(quán)政治——從利益配置格局的角度來(lái)看，所謂特權(quán)政治，在這樣的政治狀態(tài)中。國(guó)家的政策只優(yōu)先照顧少數(shù)特權(quán)集團(tuán)的特權(quán)利益，尤其是其他集團(tuán)的利益與特權(quán)集團(tuán)的利益沖突時(shí)，它不惜損害其他一切集團(tuán)的利益，優(yōu)先照顧自身利益。鐵三角理論，由于公民一極的存在，社會(huì)有了良好的開(kāi)放性。青木昌彥《比較制度分析》將國(guó)家分為三種形態(tài)：傳統(tǒng)國(guó)家——掠奪型國(guó)家 過(guò)渡形態(tài)——勾結(jié)型國(guó)家 現(xiàn)代國(guó)家——自由民主國(guó)家（三）民主重塑了政府的決策行為模式，塑造了一種全新的公民需求滿足模式競(jìng)爭(zhēng)的政治家會(huì)競(jìng)爭(zhēng)著不斷地向更多的選民提供更大限度的利益需求滿足，公民利益需求能夠得到表達(dá)，并能在最后的結(jié)果中得到一定程度地實(shí)現(xiàn)。公民需求滿足模式是概括民主國(guó)家決策的重要分析工具。（四）民主也根本的重塑的政府的性格首先，它重塑了政策的性格，塑造了一種務(wù)實(shí)取向的決策特點(diǎn)，因?yàn)檫x民就是務(wù)實(shí)的。政治綱領(lǐng)政治承諾是務(wù)實(shí)的、具體的、現(xiàn)實(shí)的。政治家的個(gè)性也必然是溫和親民的。本來(lái)政黨的政策與承諾應(yīng)該是極化的，但在西方，政黨間并不極化，而是趨同的。有一個(gè)原因就是普選的影響。幾點(diǎn)評(píng)論對(duì)人類(lèi)的政體進(jìn)行分類(lèi)：根據(jù)進(jìn)入政治權(quán)力圈統(tǒng)治圈的人數(shù)進(jìn)行分類(lèi)：（1）貴族政體 我國(guó)夏商周，尤其是西周與東周800年的歷史 西方古希臘、古羅馬 歐洲中世紀(jì)也有濃厚的貴族色彩。特色：是貴族群龍共治的政治格局。（2）君主政體特色：以國(guó)王或皇帝為核心，以血緣關(guān)系為紐帶構(gòu)成的政治統(tǒng)治集團(tuán)。個(gè)人專(zhuān)制 家族專(zhuān)制（3）共和政體歐洲118世紀(jì)政治革命之后建立的政體。我國(guó)現(xiàn)在就可以叫做共和制國(guó)家特色：是社會(huì)精英共治，國(guó)家的權(quán)力在精英人物之間高度分散著。議會(huì)政黨政治，是精英治理的工具，是標(biāo)準(zhǔn)的共和制的工具（治理的過(guò)程就是合作、斗爭(zhēng)和博弈的過(guò)程）以上三個(gè)政體都有一個(gè)共同的特色：社會(huì)的下層都被排斥在政治權(quán)力圈之外。（4）民主政體真正實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的全民共治，所有群體都通過(guò)一定的管道被納入了權(quán)力圈。 19世紀(jì)中后期才發(fā)展起來(lái)。做以上分類(lèi)，首先是想說(shuō)我們過(guò)去所批判的資產(chǎn)階級(jí)民主根本就不是資產(chǎn)階級(jí)民主的政治制度，而是近代的共和制度、共和政體。資產(chǎn)階級(jí)民主這個(gè)概念本身就非常荒謬，一個(gè)社會(huì)的民主性和階級(jí)性是完全對(duì)立的。民主就等于平等（28分拿到手）真正的民主是沒(méi)有特權(quán)的，民主不以特權(quán)為基礎(chǔ)。今天的西方國(guó)家，說(shuō)它是自由民主國(guó)家，民主政體是可以的。但最準(zhǔn)確的語(yǔ)言是：憲政+民主+共和政體亦即法制+大眾參與+少數(shù)精英治理=多元復(fù)合型政體這是19世紀(jì)中后期以來(lái)隨著普選制的推行才真正實(shí)現(xiàn)的。民主=公民參與（28分）民主純粹的來(lái)說(shuō)，就是普選制，就是公民參與。第三講 行政組織行政學(xué)：組織、人事、決策一、行政組織概念的內(nèi)涵組織：按特定的結(jié)構(gòu)形式（總體與部分之間，各部分彼此之間的聯(lián)系與連接形式）和運(yùn)動(dòng)規(guī)律（整體與部分間、各部分彼此之間、以及組織與外部事物間在信息、物質(zhì)、能量等方面所做的交換與相互影響的方式）所結(jié)合起來(lái)的一群事物的總稱(chēng)。行政組織：從靜態(tài)角度看，就是指國(guó)家的行政組織機(jī)關(guān)體系，以及在其中的工作人員，共同構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的行政組織。從動(dòng)態(tài)角度來(lái)說(shuō)，就是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及工作人員運(yùn)用行政權(quán)力，履行管理職能，執(zhí)行政務(wù)所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。從以下四個(gè)角度把握：結(jié)構(gòu)視角的理解：行政組織就是一種行政權(quán)力和行政責(zé)任有效配置所形成的一種有系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系，其中最關(guān)鍵的要素——權(quán)力（師兄的筆記：關(guān)鍵在于責(zé)任和權(quán)力的配置）功能視角的理解：國(guó)家行政機(jī)關(guān)及工作人員為完成政務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能或管理具體的行政目標(biāo)所結(jié)成的一個(gè)活動(dòng)著的有機(jī)體。以上兩個(gè)視角是最重要的兩個(gè)角度環(huán)境視角的理解：行政組織總是在特定的生態(tài)環(huán)境下存在和發(fā)展的，組織內(nèi)外的環(huán)境對(duì)組織的構(gòu)成，組織的運(yùn)作有重要影響，組織不斷適應(yīng)組織內(nèi)外環(huán)境間的變化，【不斷進(jìn)行著組織本身的調(diào)整和變遷，】組織與環(huán)境間有密切的聯(lián)系。精神視角的理解：行政組織就是組織人員內(nèi)在精神的一個(gè)結(jié)合體，具有【組織人員的責(zé)任心、】組織意識(shí)、團(tuán)體觀念、合作態(tài)度、【服務(wù)精神、】對(duì)組織的認(rèn)同感等精神要素。它也構(gòu)成了組織無(wú)形的要素，構(gòu)成了組織的靈魂。行政組織就是國(guó)家行政系統(tǒng)。MPA相關(guān)內(nèi)容：第三章 行政組織第一節(jié) 行政組織概述一、行政組織的概念行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)的統(tǒng)一。從動(dòng)態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。從靜態(tài)上講，行政組織是指依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。為了理解行政組織：行政組織與政黨組織的區(qū)別行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別我國(guó)的行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。（不同于三權(quán)分立）行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體的區(qū)別為理解行政組織，還必須注意非正式組織的存在。在當(dāng)代西方行政理論中，對(duì)非正式組織的研究起源于霍桑試驗(yàn)。二、行政組織結(jié)構(gòu)的概念（1）什么叫做行政組織結(jié)構(gòu)？它的概念內(nèi)涵：就是行政組織內(nèi)部的各種要素，如權(quán)力、利益、義務(wù)、目標(biāo)等各種要素以一定的方式排列組合所形成的相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，【尤其是行政權(quán)力的要素在不同主體之間進(jìn)行的配置。因此也叫做行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。行政組織結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)是無(wú)窮無(wú)盡的。】這叫做組織結(jié)構(gòu)。在各種要素之中，最關(guān)鍵的要素就是權(quán)力。“做管理，玩的就是權(quán)力”權(quán)力的核心特點(diǎn)：排他性組織結(jié)構(gòu)就是權(quán)力這個(gè)要素，就是權(quán)力這個(gè)被看作是硬塊的東西，以一定的方式在組織各個(gè)成員間進(jìn)行分割，進(jìn)行分配（配置）所形成的結(jié)構(gòu)權(quán)力——人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)... ... 人權(quán)——用人、培訓(xùn)、考核、退休... ... 用人——選舉、人才... ... 又會(huì)被分為處級(jí)、廳級(jí)、科級(jí)等小細(xì)塊【組織結(jié)構(gòu)體制創(chuàng)新的可能性也是無(wú)窮無(wú)盡的。 但也有幾種基本模式：直線型模式，職能型，直線職能型，矩陣形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)型，事業(yè)布置性】MPA相關(guān)內(nèi)容第三章 行政組織二、行政組織的構(gòu)成要素組織目標(biāo)是組織賴(lài)以建立和存在的出發(fā)點(diǎn)和前提職能范圍——組織目標(biāo)的具體化確定了行政組織行使職權(quán)的活動(dòng)和作用范圍機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的實(shí)體，也是行使行政權(quán)力的載體是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵權(quán)責(zé)體系實(shí)質(zhì)上是行政體制問(wèn)題，關(guān)系到機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)系到行政效率職位設(shè)置使權(quán)力的流動(dòng)成為可能人員構(gòu)成組織是人際關(guān)系的體現(xiàn)。行政人員是行政組織的主體運(yùn)行程序規(guī)章制度這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別它的健全程度，標(biāo)志著行政組織的健全程度（2）行政權(quán)力的分層化和分部化行政組織的分層化（縱向分化）將一個(gè)行政系統(tǒng)從縱向上分為若干層次，又叫行政組織的縱向分化。每一個(gè)下級(jí)層次對(duì)上一層次負(fù)責(zé)，接受上一層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，每個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)者所管轄的事務(wù)范圍和性質(zhì)相同，管理的范圍和領(lǐng)域隨著管理層次的降低而變小。分層化是區(qū)分管理的領(lǐng)域和范圍。分層化的特點(diǎn)：1）縱向各個(gè)層次之間是上下統(tǒng)屬（統(tǒng)轄）關(guān)系，形成了一種嚴(yán)格的命令服從的組織關(guān)系，下一層次必需對(duì)上一層次負(fù)責(zé)，接受領(lǐng)導(dǎo)指揮，構(gòu)成了一種嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制的組織系統(tǒng)。白話：上級(jí)管下級(jí)，一級(jí)管一級(jí)，上級(jí)不能越級(jí)指揮，下級(jí)不能越級(jí)報(bào)告。分層化構(gòu)成了行政組織的骨干。2）行政事務(wù)交給工作單位去處理各單位主管的事物在性質(zhì)上是相同的，隨層級(jí)降低，管理范圍縮小。優(yōu)勢(shì)：權(quán)力集中、組織嚴(yán)密、責(zé)任明確，各個(gè)層次管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，所以人員調(diào)動(dòng)很方便。縣委書(shū)記：百頭神獸分層化。是指行政那個(gè)組織的系統(tǒng)從縱向分為若干層次。每一個(gè)下級(jí)層次對(duì)上一級(jí)行政層次負(fù)責(zé)，接受上一級(jí)行政層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。各個(gè)層次之間所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，管理的范圍和領(lǐng)域隨著層次的降低而不斷縮小。具有以下特點(diǎn)：縱向的各個(gè)層次之間是上下同屬關(guān)系，形成命令服從的權(quán)力關(guān)系。下級(jí)官員必須對(duì)上級(jí)官員系統(tǒng)負(fù)責(zé)，構(gòu)成行政系統(tǒng)的主干；行政事務(wù)交由若干層級(jí)制的工作單位去處理，每個(gè)行政單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)是相同的。優(yōu)勢(shì)：權(quán)力集中，指揮同意，責(zé)任明確，容易提高效率；各個(gè)層次管理者的管理業(yè)務(wù)的性質(zhì)相同，管理者的升遷容易順利實(shí)現(xiàn)。問(wèn)題：容易造成上級(jí)部門(mén)的專(zhuān)斷，阻礙下級(jí)的積極性和個(gè)性發(fā)展。行政組織得分部化（橫向分化）在一層內(nèi)部平行設(shè)若干部門(mén)，各部門(mén)管的事務(wù)在性質(zhì)上是不同的，但在領(lǐng)域上是相同的。主要是為了適應(yīng)現(xiàn)代化、行政管理專(zhuān)業(yè)化的去趨向。分工越來(lái)越細(xì)，專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高。分工過(guò)于細(xì)密帶來(lái)的問(wèn)題：有很多部門(mén)管轄同一事物，造成功則相爭(zhēng)、過(guò)則相諉、職責(zé)不清、互相扯皮的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約國(guó)家的有效管理。存在這樣的問(wèn)題，絕不是廢止分工的理由，而是成立虛體機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)溝通，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。分層化與分部化構(gòu)成了縱橫交錯(cuò)的組織系統(tǒng)。 分部化之橫向上平行設(shè)置若干部門(mén)。每個(gè)部門(mén)所管轄的業(yè)務(wù)在性質(zhì)上部分的，不完全的，在領(lǐng)域上是普遍的，完全的。特點(diǎn)：部門(mén)之間分工精細(xì)，各司其職，可以有效地提高效率。缺點(diǎn)：部門(mén)間分工過(guò)于精細(xì)容易衍生職能交叉，職責(zé)不清，功則相爭(zhēng)，過(guò)則相諉。容易產(chǎn)生本位主義，容易以部門(mén)利益代替組織利益來(lái)制定政策行政組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形態(tài)（具體形態(tài)）組織結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)是多種多樣的。直線組織：縱向分化所形成的一種形態(tài)。單純的分層化或者是分部化是不可能出現(xiàn)的，這只是理論上的一種形態(tài)。MPA P201 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)：特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制缺點(diǎn)：組織內(nèi)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過(guò)多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。直線職能制組織：（懷疑和MPA一書(shū) P201的直線——職能式結(jié)構(gòu)是一樣的）是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門(mén)間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各級(jí)政府內(nèi)按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門(mén)，它們主要對(duì)同級(jí)政府和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，也接受對(duì)口的上級(jí)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣就形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型的行政組織結(jié)構(gòu)體系。事業(yè)部制組織：高度分權(quán)的組織，類(lèi)似于分公司制。其目的是實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，但難免會(huì)形成一種尾大不掉的情況。（懷疑和MPA一書(shū) P201的行政組織的橫向結(jié)構(gòu)是一樣的）：行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱(chēng)為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門(mén)之間的組合方式。優(yōu)點(diǎn)：分工精細(xì)、能減輕行政首長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)、有利于專(zhuān)業(yè)化缺點(diǎn)：事權(quán)分散、容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)型組織（？沒(méi)找到）必須要研究的一個(gè)問(wèn)題：組織結(jié)構(gòu)與控制幅度之間的關(guān)系。控制幅度：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所能直接控制的下級(jí)部門(mén)和下級(jí)人員的數(shù)目。控制幅度受很多因素的影響，其中，在人員不變的情況下，組織層次與控制幅度之間是反比例關(guān)系，組織層次越多，控制幅度越窄，形成一種尖形組織，反之形成一種扁平組織。MPA P201研究行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，應(yīng)著重研究如下兩點(diǎn)：1）管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)層次，及行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門(mén)。層次過(guò)多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機(jī)關(guān)本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費(fèi)人力物力財(cái)力；層次過(guò)少，事務(wù)集中于幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。管理幅度是指一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)單位和工作人員的數(shù)目。管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度就越小；管理層次越小，管理幅度就越大。管理幅度和管理層次是影響行政組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)的決定性因素。2）層次管理原則。一是層級(jí)節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，通過(guò)這種層次節(jié)制，保證整個(gè)行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是只管一個(gè)層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過(guò)中間層次。這就要強(qiáng)調(diào)分層管理，層層負(fù)責(zé)。