我國城市地下管線信息化管理的問題(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 有 31個城市頒布了地下管線信息管理的有關法規，占被調查城市的 50%。許多城市都頒布了地方性法規推動地下管線信息化的進程。以浙江省為例，由于浙江省在地方法規中將城市地下管線普查項目列入基礎測繪項目，為城市地下管線普查和系統建設工作提供了經費保障，使浙江省的城市地下管線信息化工作走在全國前列。浙江省 11個地級市中，有 10個已經開展了城市地下管線普查和系統建設工作，比例達 91%，遠高于其它省份。 l 從調查中可以發現，在回函的 63個城市中，進行了地下管線普查的 42個城市大部分是經濟發展水平較高的城市，如蘇州、深圳、西安、杭州等。而沒有采用任何方式收集地下管線數據的六個城市，一般為西北、東北地區的經濟欠發達的城市。可見，城市地下管線信息化建設的進程與當地城市的經濟發展水平密切相關，經濟發達城市的地下管線信息化程度要高于經濟欠發達城市。 l 由于經濟發展水平的不均衡和對地下管線重要性認知的差異，導致全國地下管線信息化工作區域發展不平衡。從調查的結果我們可以看出，經濟發達的城市采用的是較為先進的 ArcGis地理信息系統 平臺，數據更新較快。總體而言，大城市進展相對較快，中等及小型城市進展緩慢；經濟發達城市啟動較早，而經濟欠發達城市則啟動較晚或還未開展。 我國城市地下管線信息化管理存在的問題與分析 l 城市地下管線具有種類多、分布廣、埋設密集、相互埋設關系復雜等特點，給其信息化建設和管理工作帶來了困難。雖然近幾年來，我國城市地下管線信息化建設工作取得了較快的發展和一定的成就，但與城市的經濟發展水平和社會對其發展的要求尚有較大差距。 （一）缺乏統一的監管機構 城市地下管線的種類有給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業和綜合管溝八大類管線，而這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃氣公司、熱力公司、各電信公司、電力公司、政府、部隊和各工礦企業等幾十個單位建設和管理。 l 在管線建設過程中各環節的管理又分屬于不同的政府管理部門，如管線的規劃管理由城市規劃部門負責、管線建設的開工許可管理由城市建設部門負責、管線建設中挖掘城市道路的行政許可管理由城市市政管理部門負責、管線工程檔案管理由城建檔案管理部門負責。但在城市地下管線的信息管理方面，目前在有關法規中尚沒有明確的規定。 l 上述情況的存在帶來的問題主要表現在各類管線建設時序不一致、管線建設部門（管線產權主體）需要同時到多個部門辦理管線建設的相關手續、管線檔案信息不共享等。l 根據建設部 《 城市地下管線管理條例 》 起草工作小組編制的 《 城市地下管線管理立法調研報告 》： 城市地下管線管理在規劃、建設、維護和檔案信息管理等環節均存在不能程度的問題。 l 一是規劃環節問題l 長期以來，由于沒有統一的管理和協調機構對地下管線進行管理，以及 “ 重地上、輕地下 ” 的指導思想，再加上無法可依，對于地下管線建設項目的規劃審批的管理流程、控制手段、力度大小都不一致。一些城市地下管線規劃審批就一直未進入管理流程，只是結合總規劃作一些簡單的審批。另外由于現狀基礎數據不全，也沒有形成竣工資料，使城市地下管線建設工作缺少詳細的規劃設計，很多項目甚至就未進行規劃，這種狀況仍在延續。 l 二是建設環節問題l 目前對于城市地下管線建設過程的監督管理，政府處于缺位狀態。許多建設項目即使規劃批準了，但是否嚴格按審批設計路徑和方案實施，基本沒有哪個部門過問，除非發生重大的問題。對于地下管線建設項目管理，許多城市只是依據 《 城市道路管理條例 》 進行道路開挖審批許可，沒有進行建設過程監督及項目驗收竣工測量后的使用許可，常常出現建設單位隨意改變批準的方案進行建設的情況。 l 三是維護環節問題l 各類管線建成后，日常的維護均由各類管線產權單位（使用單位）自行維護，特別是對于管線的改建、擴建與更新均由管線使用單位自行進行設計與施工。維護管理單位在日常維護過程中，對地下管線進行施工過程中，不履行相關的報批手續的現象比較嚴重。 l 四是檔案信息管理環節問題l 城市地下管線檔案的保存形式多樣，目前來看，城市檔案館保存一部分，規劃部門保存一部分，測繪部門保存一部分，各管線產權單位也保存一部分有關本專業的管線檔案。根據建設部 《 城市建設檔案管理規定 》 （建設部第 90號令），各建設單位在工程竣工后三個月內，向城建檔案館報送工程竣工檔案，并要求各專業管線管理部門每年向城市檔案館移交更改、漏測、報廢部分的管線檔案。但是實際工作中，僅有部分專業管線管理單位和建設單位按規定向城建檔案館報送工程管理檔案資料，報送的管線工程檔案資料在使用的單位不統一，信息不準確。各行業之間、企業之間地下管線工程資料極少交換，信息共享是目前檔案信息管理面臨的又一重大問題。 l 由此可見 l 地下管線的建設和管理各自為政，缺少溝通，使 “ 馬路拉鏈 ” 現象層出不窮，為城市廣大老百姓所詬病。城市地下管線管理已成為城市發展的一個 “ 短腿 ” 。 l 城市地下管線被人們稱為城市的 “ 生命線 ”，是城市安全與繁榮的根基所在，對于它們的安全， 怎么重視都不過分 。打破部門條塊分割，建立一個對地下空間（包括地下管線）進行 統一監管的機構 ，統籌城市地下管線的規劃管理， 很有必要！ （二）地下管線資料利用困難 l 正是由于城市地下管線分屬不同單位建設和管理，其資料分散地分布在城市不同單位和部門管理。由于各管線權屬單位對資料管理重視程度的差異；獲取和存儲地下管線信息的方式不同；以及其信息化建設工作程度的不均衡性；使現狀地下管線資料具有 多源性、多樣性、離散性和時空性等特點。 l 多源性 是指地下管線信息獲取的方式不同，地下管線信息可通過野外調查、管線探測、竣工測量或由已有竣工資料數字化獲得。l 多樣性 是指地下管線信息的類型多種多樣，包括給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業和綜合管溝八大類管線，每大類還可分為很多小類；多樣性還表現在地下管線資料的介質類型、數據格式和存儲方式多樣，從其存儲的介質類型可劃分為紙介質資料和電子數字資料，紙介質資料包括各種形式的文字、圖和表等；電子數字資料包括以電子文件形式存儲的文檔資料、存儲在數據庫管理系統中的數據表以及各種專題信息管理系統中存儲的數據等；由于缺乏統一的規劃，即使以電子形式存儲的數據，其數據格式亦大不相同。 l 離散性 是指地下管線信息分散存儲在城市規劃、建設、市政、城建檔案、管線權屬單位以及各企事業單位等單位。l 時空性 是指隨著城市建設的發展和時間的推移，城市地下管線信息會發生變更，需要對城市地下空間的變更信息進行管理，以保證其現勢性。 l 可以看出 l 地下管線信息的離散性，決定了各建設單位利用地下管線信息時，需要到多個管線權屬單位查詢檢索。而地下管線信息的其它三個特性，又會導致以多個方式獲取來的資料，其完整性、準確性以及與現狀的一致性都存在問題，有時甚至矛盾重重，現狀地下管線資料利用困難。 （三）地下管線信息共享程度低 l 一些政府部門將地下管線信息資源產權部門化，有意或無意地設置信息利用的壁壘，結果一方面阻礙了地下管線信息資源的廣泛利用，同時也影響了需要地下管線信息單位之間的信息共享，這也是各部門重復采集信息和重復開展地下管線系統建設的重要原因之一。 l 地下管線信息資源產權部門化阻礙信息共享，有兩種表現形式，一是擔心部門直接經濟利益受損而以種種理由阻撓信息共享，二是出于維護本部門權位而阻礙信息共享。一方面，有一些政府部門利用地下管線信息資源進行獲利，這時部門就會以各種理由來阻礙信息共享。另一方面，在政府部門中信息能力影響著部門的地位與影響力，信息的流轉代表著權利的流轉。一些部門擔心別的部門得到數據后搶先向領導匯報，而搶了自己的功，因而千方百計封鎖資料，拖延信息共享。 l 因此，城市地下管線信息化建設首先需要解決的問題是，應將城市地下管線作為一個整體加以規劃建設，而不應人為地孤立和分割信息，并對已有分布在城市不同單位、不同類型、不同形式的地下空間資料進行整合，建立分布式的城市地下管線數據庫。 （四）地下管線信息動態更新程度低 l 地下管線數據是城市地下管線信息管理系統的基礎和核心，具有很強的現勢性，建立城市地下管線數據的動態更新機制，及時更新和維護城市地下管線數據庫，是保證已建系統生命活力和管理有效性的唯一途徑。而技術標準是地下管線信息應用與共享的前提，法律法規是地下管線信息應用與共享的保證。 l 據不完全統計，先后有 200余個城市已經開展過城市地下管線普查，并同步建立了現狀綜合地下管線數據庫和相應的信息應用系統。但是，由于缺乏地下管線信息動態更新的長效機制，隨著城市的快速發展，新建、改建、擴建和廢棄的地下管線資料沒有及時更新到綜合地下管線數據庫，或者雖有更新，但這種更新并不完整，致使幾年后，原先建立的綜合地下管線數據庫已不能真實的反應城市地下管線的現狀，綜合地下管線數據庫已不能為城市規劃、建設、管理、應急和防災減災提供應有的信息支撐，綜合地下管線信息系統建設已經遠離了原有的建設目標。l 由于不能及時有效更新，已經有 20余個城市不得不拋棄原有建設的綜合地下管線數據庫，重新開展城市地下管線普查工作，令人遺憾的是，這種狀況仍在延續。 問題原因剖析 l 一是缺乏法規機構的監管l 我國城市地下管線信息管理缺乏統一的監管機構，管理主體過多，法律法規不健全是造成地下管線信息管理不到位的主體原因。 l 1）法律法規不健全：有關管線管理方面的法律法規存在越位、缺失現象，現有法規在有關專業管線的建設方面已形成了較完整的系統，但是涉及綜合管線管理方面的法規確實仍未健全。 l 2）管理部門分割現象嚴重，職權不明確：l 目前各地下管線權屬部門之間缺乏協調，在建設、運營、管理各方面都存在著分割現象，管理機構多從本位出發，只顧及自身利益，各行其是，嚴重地影響了管線建設和管理的統一性。 l 職能交叉重復是政府部門之間關系不順、城市管理體制發育不良的重要原因。結果導致工作中存在諸多 “ 扯皮打架 ” 現象，缺位越位時有發生，從而嚴重影響和限制了城市管理職能的發揮。 l 由于地下管線多頭管理，利益協調工作難度大。各城市地下管線工程牽涉單位多，缺乏有效的宏觀管理機制，多頭管理現象嚴重，且多數城市還沒有一個對全市地下管網工程建設進行綜合管理及協調的權威機構，使城市城建檔案館對全市地下管線工程檔案工作進行規范管理遇到困難。加之一些積累下來的深層次問題，造成 《 城市地下管線工程檔案管理辦法 》 執行難，工作關系不順。這種現象產生的主要原因是體制上的問題。此外，電力、電信、市政、規劃、廣播等部門對地下管線工程檔案進行行業壟斷管理，作為城建檔案管理部門，缺乏要求集中統一管理的政策依據和執行力。 l 3）管理機構設置不規范：城市管理機構設置不規范，不統一也是引起職能不明晰的重要原因。城市管理機構有一級局，也有二級局 。有建設部門代管，也有幾個平行機構分管；有非常設機構統管，也有政府序列職能部門具體管。職能職責虛實不一，難以操作，下屬的單位也難以執行。 l 管理部門中缺乏監督機構的設立，缺少對管理狀況的監督和反饋，不能形成循環完整的管理體系。由于規劃審批和批后檢查監督不到位及建設工程施工管理與質量管理不到位，造成管線檔案進館率低。部分地下管線工程在審批、備案登記等環節中存在著很大的漏洞，給后期工程檔案的收集帶來了許多困難。城市的市政基礎設施建設往往是政府投資的項目，工程前期手續的辦理極不規范，沒有在當地建設主管部門辦理施工許可證和工程備案登記審批手續，更無法收集到完整的地下工程檔案。 l 二是思想認識不足，管理手段落后l 對地下管線管理的認識不足，落后的管理方式是造成管線數據不全、準確性差、利用困難的主要原因。l 1）思想認識的偏差l 在管理的思想認識上存在著兩種偏差，其一表現為在城市建設上重地上建設、輕地下設施，集中反映了城市建設的指導思想上的偏差。這使地下管線的建設不受重視，管理的力度不到位。另一個就是 “重建輕管 ” 的思想認識沒有從根本上得到改變。 “三分建設，七分管理 ” 只停留在口頭上，落實到具體工作和行為中往往出現用建設職能代替管理職能，城市建設機構凌駕于或包容了城市管理機構 (大建設小管理 )，建設行為重于管理行為 (喜歡抓看得見摸得著的事 )的現象。 l 2）管理手段落后，管理人員缺乏l 管理手段落后，目前還是以傳統的人工管理為主，比較容易浪費人力財力，降低管理效益，也增大出錯的風險。管線資料的存放方式目前也是以紙質檔案為主，造成資料容易丟失或者統計不全，也給內容共享帶來一定的障礙。l 管理機構人力資源缺乏現象也比較嚴重，尤其是高素質管理人員。人員數量滿足不了需