內部控制調查報告(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。同時，應當充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用。”從目前來看（如圖4所示），在內部控制建設牽頭部門或者職能部門的問題上，受訪對象對于這一問題看法不一。高達42%的受訪對象認為內部審計部門應該是內部控制的牽頭部門或者職能部門，37%的受訪對象認為應該由單位主要負責人負責組織協調內部控制工作。比例最小的是紀檢監察部門和財務部門。贊同新設內部控制部門的占到13%。圖4：內部控制建設的職能部門調查情況我們認為，應該認識到，行政事業單位內部控制建設是一項系統工程，涉及到單位經濟活動的方方面面，其必然涉及到本單位的所有部門。也就是說，行政事業單位內部控制建設是一個全員參加的工作，并且是“一把手”工程。當然，根據《內控規范》的規定，內部控制建設工作肯定是要具體落實到某個職能部門。從行政事業單位的編制來看，新設一個內部控制部門，無論是從審批的程序還是部門編制資源的有限性來看，可能性極小。一把手也不可能親自負責此事。盡管財務背景的受訪對象普遍認為單位主要負責人應該是內部控制建設的職能部門，但在具體操作上，“一把手”也會將這項工作落實到具體部門。這樣來看，就會集中在財務部門和內部審計部門的選擇上。從問卷調查顯示，受訪對象還是認為內部審計部門應該是內部控制的牽頭部門。這與內部審計人員查錯防弊、進行監督、開展領導干部的經濟責任審計職責直接相關。但內部審計在內部控制中發揮的作用是對已經建立的內部控制體系發揮監督和再評價，對于尚未建立內部控制的單位，內部控制僅能參與，不能直接建設，否則會違背《內控規范》第六十條第二款規定：“內部監督應當與內部控制的建設和實施保持相對獨立”。如果內部審計負責內部控制建設，會集運動員裁判員于一身，影響自身的獨立性。而且，從行政事業單位內部審計部門設置的獨立性、權威性的現實來看，其執行內部控制建設會使得內部控制建設的效果大打折扣。而從財政部發布此項規定來看，財務部門最有可能是內部控制建設的主要職能部門。當然，財務部門應該認識到，單位負責人對于此事的支持和理解是能否順利實施《內控規范》的關鍵，財務部門僅是幫助單位負責人履行職責，單位負責人還是內部控制建設的主要責任人。可見，從問卷調查的結果來看，財務部門對于這一問題還是存在模糊認識，這可能緣于大多數被訪者出身于財務或者來自于財務部門有關。（2）財產保護與信息內部公開情況控制手段執行較差行政事業單位在進行內部控制建設時，應當根據風險評估結果，結合業務內容，根據控制方法采取具體的控制措施。其具體的控制手段包括不相容崗位分離控制、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、業務流程控制、會計控制、單據控制和信息內部公開。區別于企業內部控制的方法和手段，行政事業單位的特殊控制方法主要體現在歸口管理、單據控制和信息內部公開。從問卷調查的結果來看（如圖5所示），目前大多數行政事業單位在不相容崗位相互分離、內部授權審批、會計控制、全面預算等方法的應用上使用較多（應用率均超過60%）。但在歸口管理、單據控制、財產保護、內部信息公開方面使用不足。尤其是財產保護控制和內部信息公開的應用上明顯不足，執行較差（應用率33%35%）。圖5：本單位已經采取的內部控制手段調查情況我們認為，建立和使用財產保護控制的目的是為了對行政事業單位資產的從購置到處置的全過程實現監督，從而確保資產的安全和高效使用。從目前行政事業單位財產的使用情況來看，雖然規模龐大、價值巨大，但管理現狀卻不容樂觀，管理薄弱，存在不少問題。例如，①資產管理分工不明，職責不清、資產權屬不清。有的由專職資產管理機構負責資產管理工作，有的由財務部門負責牽頭，有的由辦公室、后勤部門、設備管理部門等多個部門分別負責。②資產配置存在盲目性、隨意性，預算安排不盡合理。③資產處置隨意現象嚴重。④國有資產收益流失嚴重。⑤“重錢輕物”、“重使用輕管理”意識普遍存在。而從行政事業單位財產保護控制使用情況來看，正好驗證了這一點。信息公開控制手段在行政事業單位必不可少。記得一千多年前的一位哲學家曾經說過：“正如一個人發現自己舌尖上有蜂蜜或者毒藥，不可能不去品嘗一樣，負責管理政府資金的人不可能不去品嘗一點，哪怕是一點點國王的財富。正如一條魚在水里游時，我們無法知道它是否在喝水一樣，我們也無法知道掌管政府財富的人是否錯誤的分配了錢財”。行政事業單位的管理本身是一個黑匣子，當權力過于集中，資源的分配就會由于人的自利性帶來不公平或者舞弊。尤其是當資源的所有權歸屬為一個大的群體——人民領導的國家時，國有資源的運作就會更加具有隨意性、隱蔽性。信息內部公開控制手段的使用有利于行政機關、事業單位提高工作的透明度以及工作效率，減少暗箱操作的可能性。作為一種重要的控制手段，它有利于依法行政，提高政府工作的透明度，還公眾以知情權，以保障當事人的利益，滿足內部員工的知情權和對經濟業務活動的監督。針對信息公開，其實早在2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）就已經正式施行。時至今日，執行情況仍然不容樂觀。常言說，陽光是最好的防腐劑。只有讓陽光照進每一個角落，才會帶來最大程度的透明。信息不公開，就沒有競爭與監督的壓力，不利于行政事業單位內部管理的改革與創新。信息公開應用不好更會導致的廣大群眾利益損失，甚至帶來腐敗。為此，黨的十八屆四中全會提出：“應堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”以此為契機，全面推進政府的政務公開。考慮到我國行政事業單位類型眾多，所采取的信息公開方式也區別較大，因此在我們針對信息內部公開的進一步問卷中未對業務信息公開和財務信息公開進行調查，僅對具有普適性的問題，例如“貴單位是否建立了獲取和報告內部控制缺陷的機制”，“貴單位是否建立職工報告懷疑的不當行為的完善溝通渠道，并保護舉報人不被報復”等進行了調查。調查結果顯示（如圖6所示），目前行政事業單位信息公開這一控制措施的落實程度相對較差，大部分受訪單位表示未建立獲取和報告內部控制缺陷的機制。同時已建立相關機制的單位中，大多數表示直接向單位負責人溝通即可，這表明單位的內部控制并未建立順暢的意見溝通渠道，而是依靠領導特殊干預維持信息溝通。此外，絕大多數受訪單位表示未建立安全的職工報告溝通渠道，或者建立了相關渠道但并未發揮應有的作用。這進一步驗證了我們前面關于信息公開控制手段執行較差的判斷。圖6：信息內部公開進一步的調查（3）單位層面內部控制建設整體情況尚可，但關鍵崗位輪換及專家參與的議事機制上還存在欠缺單位層面內部控制建設是行政事業單位內部控制的頂層設計，它為具體業務流程層面的內部控制提供了良好的控制環境或者說“生存土壤”，尤其是有利于整體控制文化的形成，也直接決定了具體業務層面的內部控制是否能夠有效實施和運行。在實際建設中，也是最容易忽視甚至認為最為空洞的一些控制，但影響和意義卻極為深遠，甚至對未來整個內部控制的有效運行產生重大影響。為了進一步了解和研究目前行政事業單位是否已經根據控制方法在單位層面有針對性的制定了控制措施，我們的問卷調查列舉了八項單位層面的內部控制措施，分別為：重大經濟事項的內部決策由領導班子集體研究決定；單位建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督；單位實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確崗位周期，不具備輪崗條件的崗位采取專項審計；單位內部控制人員的知識結構能夠勝任本單位工作要求；單位財務會計信息真實、完整，與實際發生的經濟業務相符；單位有專業人員組成的內控團隊，能夠按照嚴格規范的程序開展工作；單位建有集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制；預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。圖7：單位層面內部控制調查情況調查結果顯示（如圖7所示），受訪對象在單位層面內部控制的建設工作已經取得一定的進展，大部分的單位層面控制措施都得到了一定程度的執行，特別是在重大經濟事項的集體決策、財務會計信息的真實完整、崗位責任制與不相容崗位相互分離、預算管理貫穿經濟活動全過程、關鍵節點上控制人員勝任相關工作。但是，在關鍵崗位的輪崗制度、專業內控團隊建設方面、建有集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制方面還是明顯不足。關鍵崗位輪崗制度既有利于激勵，更重要的是通過關鍵崗位的輪崗制度有利于預防腐敗。長期以來，行政事業單位對于關鍵崗位的輪崗制度執行情況不是十分理想，尤其是像物資、固定資產采購和管理、建設項目管理等關鍵崗位環節一旦缺乏明確崗位職責分工，未有效實現輪換，不利于加強重要崗位人員的管理，不利于健全內控機制和長效預防機制，不利于廉政風險防范。黨的十八屆四中全會在健全依法決策機制上規定：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”但目前來看，我國行政事業單位在議事決策機制上，雖然都是集體決議，但是往往缺少專家論證和技術咨詢，一言堂與一支筆的現象普遍存在。重大行政決策往往表面上經過了集體決策，但事實上還是領導說了算，這也是為什么在離任審計過程中責任往往難以界定的主要原因。在專業內控團隊建設方面不足的事實則同樣驗證了前面關于行政事業單位內部控制規范了解不足和執行較差的現實。（4）在內部控制評價職能部門上認識存在模糊，內部審計自身的不足又會導致未來的內部控制監督檢查與評價工作難以落到實處 對內部控制的建立和實施的有效性開展監督檢查，查找和發現內部控制存在的問題，提出改進建議并督促落實整改，一方面可以防范經濟活動風險，另一方面有利于持續地完善單位內部控制體系。為此，《內控規范》第六十一條指出：“內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。”《內控規范》第六十三條規定：“單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。”由此，我們可以判斷，內部控制自我評價與內部審計定期或者不定期的監督檢查是兩件事情。我們認為，內部控制自我評價的主體部門應當與內部審計有所區別。內部控制自我評價應該是，由內控建設牽頭部門組織的，由所有已經建立內部控制的部門或單位進行的，針對內部控制體系的自我評價工作，工作成果以單位內部控制自我評價報告展示。內部審計部門或者崗位負責對已經評價完的內部控制自我評價報告的一種再監督和再評價，并且針對內部控制存在的問題提出改進的建議。但從問卷調查來看（如圖8所示），人們對這一問題還是存在模糊的認識。被調查者認為，內部審計部門、紀檢監察部門、單位負責人、其他（例如財務部門、專門的內部控制部門）部門都存在成為評價職能部門的可能性，在選擇上的差異性不大。但目前我國行政事業單位內部控制處于起步階段，人們對建設工作尚存在認識上的不足，更不要說未來的內部控制評價工作。按道理講，內部審計部門應該是最好的選擇，但現實中的問卷調查顯示（如圖9所示），內部審計部門極少從事內部控制檢查工作。這與當前內部審計部門不存在或者隸屬于紀檢監察領導的地位直接相關。根據劉力云（2007）研究認為，由于我國內部審計機構起源于行政命令，許多部門對內部審計的作用缺乏足夠的認識，大多政府機關都未建立起獨立、客觀的內部審計機構，配置專門的審計人員。即使是配置了內部審計部門或者崗位，其從事的審計類型也大多是財務審計或者離任審計，也很少從事內部控制專門的檢查評價工作。這些不足會導致未來的內部控制監督與評價工作難以落到實處，內部控制建設后效果大打折扣。圖8：內部控制評價職能部門調查情況圖9：內部審計介入內部控制檢查工作調查情況連載二：行政事業單位具體業務層面內部控制規范執行情況行政事業單位業務層面內部控制是指與單位經濟活動直接相關的控制，具體來看，財政部所發布的《內控規范》將行政事業單位業務層面經濟活動分為預算業務、收支業務、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理六大類。業務層面內部控制通過綜合運用各種控制手段和方法，對單位具體業務活動和事項實施控制，將單位內部控制建設與日常管理和業務活動有機融合，保證單位內部控制真正落地。在單位層面內部控制目標的問卷調查分析中，我們已經提及“單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果”。具體業務層面內部控制是內控建設與行政事業單位的日常管理、業務活動的有機結合，其控制目標與單位層面內部控制目標相一致，并且會結合各類經濟活動的特點細化成具體的控制目標。為了調查了解這些具體業務層面內部控制目標實現情況及其實施情況，結合目標及具體內容，我們分別針對預算管理、收支業務、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理等六大業務設計了相關問題，具體調查結果如下：：預算管理的科學性仍然存在較大問題預算業務控制是整個行政事業單位內部控制的起點和基礎，也是行政事業單位經濟業務活動開展的主要依據。本次問卷列示了四項預算業務的控制目標。目標1：預算編制、審批、執行、評價合法合規；目標2：預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離；目標3：預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用；目標4：預算執行結果與預算目標相一致。圖10 預算業務控制目標實現程度隨著行政事業單位預算管理制度改革的不斷推進，行政事業單位的預算管理水平得到了極大提高，建立了預算編制、執行、監督相分離的預算管理機制，從問卷調查的結果來看（如圖10所示），預算業務基本實現了“預算編制、審批、執行、評價合法合規”的控制目標。然而部分行政事業單位對預算業務控制的理解僅限于合法合規，并沒有在單位內部建立完善的預算管理制度，存在擠占預算經費、預算收入流失、預算執行分析機制和全過程預算績效管理機制缺失等問題。《內控規范》指出單位應當建立全過程預算績效管理機制。全過程預算績效管理將預算安排、執行效率和實施效果掛鉤，確保預算監督作用的發揮。隨著《財政支出績效評價管理暫行辦法》等一系列文件的出臺，行政事業單位逐步建立全過程預算績效管理機制，但在制度的落地實施和切實發揮作用上，仍然存在較大風險。問卷調查結果表明（如圖10所示），控