最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋-資料下載頁

　　

【正文】 者不按時支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價款，轉(zhuǎn)讓人則不得不通過與之協(xié)商或者進(jìn)行訴訟以求重新將土地使用權(quán)變更登記至自己名下，這樣，不僅增加了當(dāng)事人的訟累，也給房地產(chǎn)管理部門增加了負(fù)擔(dān)，增加了不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中的不穩(wěn)定因素。八、對“一地數(shù)轉(zhuǎn)”問題的處理對司法實踐中因“一地數(shù)轉(zhuǎn)”引發(fā)的糾紛問題，是否應(yīng)在司法解釋中加以規(guī)定，經(jīng)歷了一個多次反復(fù)的過程。反對觀點認(rèn)為，“一地數(shù)轉(zhuǎn)”現(xiàn)象不具普遍性，而且也難以分別情況確立處理原則，不宜在司法解釋中加以規(guī)定。贊成觀點認(rèn)為，“一地數(shù)轉(zhuǎn)”現(xiàn)象雖沒有“一房數(shù)賣”行為具有普遍性，但是現(xiàn)實客觀存在，且發(fā)生的糾紛情況復(fù)雜，也正是由于缺乏統(tǒng)一明確的處理原則，才急需通過司法解釋予以規(guī)定，以解決審判實踐中的難題。我們考慮到“一地數(shù)轉(zhuǎn)”引發(fā)的糾紛具有一定的特殊性，明確處理原則對解決此類糾紛有指導(dǎo)意義，經(jīng)研究討論，傾向性意見認(rèn)為應(yīng)保留對“一地數(shù)轉(zhuǎn)”糾紛的處理規(guī)定。在如何處理“一地數(shù)轉(zhuǎn)”引發(fā)的糾紛問題上，《解釋》第十條的規(guī)定糾正了法發(fā)(1996)2號《解答》第十四條(土地使用者就同一土地使用權(quán)分別與幾方簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，均未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)的，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定各合同無效)對“一地數(shù)轉(zhuǎn)”合同效力按無效認(rèn)定處理的做法，在認(rèn)可數(shù)個土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同均為有效的前提下，受讓方均要求履行合同的，總結(jié)審判實踐經(jīng)驗，區(qū)別不同情況確定了不同的處理原則。首先，根據(jù)我國立法確立的物權(quán)變動原則規(guī)定’，對已經(jīng)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)的受讓方請求轉(zhuǎn)讓方履行土地交付等合同義務(wù)的，應(yīng)予支持。第二，對均未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)的，按照土地利用效益原則，參照合同履行的程度，由先行合法占有投資開發(fā)的受讓方與轉(zhuǎn)讓方訂立的合同先行履行。第三，對均未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，又未合法占有投資開發(fā)的，先行支付土地轉(zhuǎn)讓款的受讓方請求履行合同的應(yīng)予支持。第四，合同均未履行，根據(jù)誠實信用的原則，依法成立在先的合同受讓方請求履行的，應(yīng)予支持。無法取得土地使用權(quán)的受讓方請求解除合同、返還已付轉(zhuǎn)讓款及利息、賠償損失的，應(yīng)予支持。九、轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)合同糾紛的處理原則在該部分，按照我國土地市場中存在的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的三種形式，對由此引發(fā)的糾紛，《解釋》分別作出了處理規(guī)定。(一)劃撥土地使用權(quán)人經(jīng)批準(zhǔn)辦理出讓手續(xù)進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓我國劃撥土地使用權(quán)作為商品能夠進(jìn)行交易的歷史是從1990年國務(wù)院頒布具有歷史意義的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》開始的。在此前由于劃撥土地使用權(quán)是國家將土地?zé)o償交由土地使用者使用，因此《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條第一款規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。”國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條規(guī)定，“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得任意轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。由此可見，劃撥土地的使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓。但隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是土地市場的繁榮，使得一些劃撥土地的使用權(quán)人為獲取利益，將劃撥土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象增加。對于以劃撥土地為標(biāo)的物的轉(zhuǎn)讓合同是否違反國家的禁止性規(guī)定而導(dǎo)致合同無效，因缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，審判實踐中做法不一。有觀點認(rèn)為，從原則上講，劃撥土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，但不意味著存量的劃撥土地不能夠進(jìn)入市場，劃撥土地可以通過一定形式和程序轉(zhuǎn)為出讓土地，從此意義上講，劃撥土地使用權(quán)是可以處分的。我們認(rèn)為此觀點忽視了劃撥土地本身的特性，也忽視了此時劃撥土地使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為出讓土地使用權(quán)的現(xiàn)實。從現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定可以得出結(jié)論，劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓是法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，如果違反，按照《合同法》第五十二條的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)無效。為此，《解釋》第十一條首先明確規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。”但為了使土地得到最大化利用，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第四十五條同時也規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押……(四)依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。”據(jù)此，劃撥土地使用權(quán)經(jīng)有關(guān)政府土地管理部門批準(zhǔn)，并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金后，可以轉(zhuǎn)讓。應(yīng)當(dāng)申明的是，此時轉(zhuǎn)讓的已不是劃撥土地的使用權(quán)，而是已是轉(zhuǎn)化為出讓土地的使用權(quán)。對實踐中未經(jīng)批準(zhǔn)辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)就轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的應(yīng)如何處理，也是《解釋》要解決的問題。如國有企業(yè)要進(jìn)入市場，就要使用其資產(chǎn)從事各種經(jīng)營活動，其中自然也包括對土地資產(chǎn)的市場利用，導(dǎo)致大量的存量劃撥土地自發(fā)進(jìn)入市場。如果人為地禁止這種利用，勢必限制國有企業(yè)的生存和發(fā)展，并且往往是禁而不止。而現(xiàn)行的“先交出讓金再入市”的規(guī)則，在企業(yè)普遍缺乏資金的情況下，實際上也難以操作。另一方面，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位以國家財政投入不足為理由，也紛紛自行將自己使用的劃撥土地投入經(jīng)營性用途。這樣，便形成了所謂“土地隱形市場”。面對大量“土地隱形市場”的存在，要求劃撥土地使用權(quán)一律“先出讓后轉(zhuǎn)讓”，不但會嚴(yán)重限制土地的流轉(zhuǎn)，還會使土地市場上的更多合同歸于無效。這不僅不符合《合同法》的立法本意，還因為土地流轉(zhuǎn)的目的在于對土地的使用，土地轉(zhuǎn)讓后，土地的受讓者往往已對土地進(jìn)行了投入，合同無效后，會帶來返還的麻煩，且不利于對土地的有效利用。因此，在一些情況下，對劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力是是否可以允許補正呢?從理論上講，合同效力的補正即對合同的效力進(jìn)行修正，使合同轉(zhuǎn)化為有效合同。合同效力的補正分為無效合同的效力補正和效力待定合同的效力補正。前者是指當(dāng)事人對于無效合同進(jìn)行修正，消除其違法內(nèi)容，從而使合同變?yōu)橛行Ш贤：笳呤侵负贤啡庇行б芊癜l(fā)生當(dāng)事人逾期的法律效力尚未確定，只有經(jīng)過有權(quán)人的追認(rèn)，才能化欠缺有效要件為符合有效要件，發(fā)生當(dāng)事人預(yù)期的法律效力。劃撥土地轉(zhuǎn)讓合同的效力補正屬于無效合同的效力補正，合同效力補正制度的設(shè)立，既可以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又能促成交易，維護(hù)市場秩序。從司法解釋的制定過程看，涉及合同效力補正的規(guī)定最早出現(xiàn)在最高人民法院1995年底制定的《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》中，其中第二十五條關(guān)于“商品房的預(yù)售方，持有土地使用證，也投入一定的開發(fā)建設(shè)資金，進(jìn)行了施工建設(shè)，預(yù)售商品房的，在一審訴訟期間辦理了預(yù)售許可證的，可以認(rèn)定預(yù)售合同有效”的規(guī)定，在審判實踐中起到了促進(jìn)當(dāng)事人積極履行合同、防止當(dāng)事人一方惡意主張合同無效、維護(hù)房地產(chǎn)開發(fā)市場正常運轉(zhuǎn)的作用。隨后，1999年底最高人民法院《關(guān)于適用若干問題的解釋(一)》中的第九條也規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，或者仍未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)得，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同未生效。”由此肯定法律、行政法規(guī)規(guī)定的某些合同的批準(zhǔn)、登記手續(xù)在一定的期限內(nèi)是可以補辦的。《房地產(chǎn)管理法》實施后，《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》第二十五條的規(guī)定仍然被很多法院參照適用，為此最高人民法院2003年4月出臺的《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二條借用了該條司法解釋的精神，規(guī)定“出賣人未取得商品房預(yù)售許可證明，與買受人訂立的商品房預(yù)售合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，但是在起訴前取得商品房預(yù)售許可證明的，可以認(rèn)定有效”。這一規(guī)定對于體現(xiàn)當(dāng)事人的真實意思，減少無效合同，促進(jìn)房地產(chǎn)的流通，起到了積極的作用。根據(jù)合同效力補正的原理和已有的司法實踐，《解釋》第十一條后半段根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條的規(guī)定，延續(xù)以往司法解釋的規(guī)定模式，明確了“起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效”。據(jù)此規(guī)定，原劃撥土地使用權(quán)人在起訴前經(jīng)過政府主管部門的追認(rèn)批準(zhǔn)，在與政府辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)后，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為出讓土地的使用權(quán)人，而根據(jù)出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效。(二)對由劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的受讓方直接辦理土地出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓合同的認(rèn)定處理依前述，劃撥土地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)辦理出讓手續(xù)后可以轉(zhuǎn)讓。但由于劃撥土地使用權(quán)人與政府辦理出讓手續(xù)，不僅需要交納一筆數(shù)目可觀的土地出讓金，取得土地使用權(quán)證書，還要將土地使用權(quán)再次變更至受讓方名下。因此實務(wù)中很少有通過先出讓后轉(zhuǎn)讓的形式轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的情況，更多的是由劃撥土地的受讓方直接與政府辦理土地出讓手續(xù)。《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條第一款即是針對此種情況所作的規(guī)定。按照此種形式，當(dāng)受讓方從政府部門受讓土地后，即成為出讓土地使用權(quán)人。而原劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間訂立的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同如何認(rèn)定，是審判實踐中經(jīng)常遇到的問題。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同簽訂后，由合同的受讓方與政府主管部門直接簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并交付土地出讓金，是《房地產(chǎn)管理法》確認(rèn)的方式。該法第三十九條第一款規(guī)定“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金”。由此也可以看出，該規(guī)定同時對劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力給予了肯定。但由于土地使用權(quán)出讓合同是由政府主管部門與受讓方簽訂的，隨著原有劃撥土地使用權(quán)的消滅和新的出讓土地使用權(quán)的取得，原劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間合同的性質(zhì)就發(fā)生了變化，事實上產(chǎn)生了政府與劃撥土地使用權(quán)人、受轉(zhuǎn)讓人三者之間的關(guān)系，政府將劃撥土地使用權(quán)從原劃撥土地使用權(quán)人手中收回，再出讓給受讓方；原劃撥土地使用權(quán)人同意政府收回其劃撥土地的使用權(quán)，是因為可以得到一定的收益，按理說政府要給予一定的補償，但由于政府收回土地的行為源于原劃撥土地使用權(quán)人將劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，受讓方按照雙方合同的約定需支付給原劃撥土地使用權(quán)人相應(yīng)的價款，此筆款項可視為對原劃撥土地使用權(quán)人土地被收回的補償，只是給予補償?shù)闹黧w應(yīng)是受讓方，而不是政府。因為只有原劃撥土地使用權(quán)人的轉(zhuǎn)讓行為，受讓方才能與政府訂立土地出讓合同，取得該宗土地的使用權(quán)；而對于原劃撥土地使用權(quán)人讓出土地可能帶來的不利益，應(yīng)當(dāng)由受讓方給與補償。基于此，《解釋》第十二條規(guī)定將劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間簽訂的轉(zhuǎn)讓合同在受讓方與政府部門辦理出讓土地手續(xù)后，定位于按照補償性質(zhì)的合同處理。由轉(zhuǎn)讓合同轉(zhuǎn)化為補償性質(zhì)的合同，符合當(dāng)事人間的意思表示。劃撥土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地的目的是為了獲取一定的利益，受讓方受讓土地是為了取得土地的使用權(quán)，但由于劃撥土地未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間訂立的土地轉(zhuǎn)讓合同是無效的。為了減少無效合同的大量出現(xiàn)，促使土地資源的有效利用，本條規(guī)定將在起訴前政府部門同意轉(zhuǎn)讓，并由受讓方直接辦理土地出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)性為補償性質(zhì)的合同。這樣做不僅可以避免當(dāng)事人間的合同無效，還可以使各方當(dāng)事人的合同目的得以實現(xiàn)。同時，將轉(zhuǎn)讓合同轉(zhuǎn)化為補償性質(zhì)的合同，也符合無效法律行為的轉(zhuǎn)換原理。法律行為轉(zhuǎn)換多半發(fā)生在法律行為因未具備某類型法律行為所規(guī)定的意思以外的其他要件，如登記或票據(jù)的法定方式，而當(dāng)事人約定的因素，以具備其他類型法律行為的全部要件。”我國法律目前沒有關(guān)于法律行為轉(zhuǎn)化的規(guī)定，我國臺灣地區(qū)民法第112條的規(guī)定：“無效之法律行為，若具備他法律行為之要件，并因其情形，可認(rèn)當(dāng)事人若知其無效，即欲為他法律行為者，其他法律行為，仍為有效。”在將轉(zhuǎn)讓合同作為補償性質(zhì)的合同給予認(rèn)定后，如何對劃撥土地使用權(quán)人進(jìn)行補償?shù)膯栴}，一般認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)人取得劃撥土地是無償?shù)模蚨?dāng)國家收回土地時不應(yīng)給其任何補償，但事實上，劃撥土地使用權(quán)人在取得劃撥土地使用權(quán)時往往是付出一定代價的，比如劃撥土地使用權(quán)人獲取得如果是一片居民住宅地，他就要負(fù)責(zé)拆遷、安置等，而這筆費用是很大的，盡管政府會給予一定的幫助，用地者也要負(fù)擔(dān)很大的一部分費用。又如，國家劃撥給劃撥土地使用權(quán)人的土地為一片荒地，劃撥土地使用權(quán)人要想利用這片土地，還要進(jìn)行大量的投入，由生地變?yōu)槭斓兀?dāng)國家收回時，該宗地已不需要進(jìn)行太大的投入了。這種對劃撥土地使用權(quán)人利益的忽視會減低用地者開發(fā)土地的積極性。《解釋》將劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間的合同定位于補償合同的規(guī)定可以彌補法律規(guī)定的這一不足，并肯定了在劃撥土地使用權(quán)變動過程中必然存在的利益驅(qū)動，同時為該種利益界定了法律性質(zhì)——補償金。補償性質(zhì)的合同屬于無名合同，是一方當(dāng)事人對另一方當(dāng)事人所失利益的補償。受讓方對于劃撥土地使用權(quán)人的補償，包括對土地的占有、使用和地上物、拆遷安置的費用。根據(jù)《民法通則》第八十條“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利”的規(guī)定，土地使用權(quán)包括使用和收益兩項權(quán)能。劃撥土地使用權(quán)作為一項土地使用權(quán)，自然應(yīng)包括使用和收益兩項權(quán)能。其中的收益權(quán)是指通過占有、使用而獲取土地利益的權(quán)利，此處的土地利益既包括使用土地的收益，由包括使用土地的便利。另外，根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第二十二條第一款“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府一方批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”的規(guī)定，受讓方對于劃撥土地使用權(quán)人的補償還包括對地上房屋及其他附著物等財產(chǎn)、人員安置等費用的補償。該司法解釋在向社會公開征求意見時，許多人提出應(yīng)對補償?shù)膬?nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，明示哪些補償是合理的，哪些補償是不合理的。考慮到劃撥土地使用權(quán)人與受讓方之間訂立的價款所包含的內(nèi)容可能是復(fù)雜多樣的，司法解釋無法給予具體的規(guī)定，以免掛一漏萬，因此，只是對合同的性質(zhì)作出認(rèn)定。需要強調(diào)的是，由轉(zhuǎn)讓合同轉(zhuǎn)化為補償性質(zhì)的合同后，并不是意味著合同就一定是有效的，還要根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，對合同的效力作出具體的認(rèn)定。(三)對由劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的受讓方直接取得劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同的認(rèn)定處理《房地產(chǎn)管理法》第三十九條第二款規(guī)定“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理”。這一規(guī)定是針對轉(zhuǎn)讓的劃撥土地使用權(quán)不具備出讓條件的另一方式的特別規(guī)定。這里所稱不具