淺議我國農村稅費制度改革-資料下載頁

　　

【正文】 位的預算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監督者和被監督者信息不對稱，增加監督努力的成本很高。第二，預算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監督；而且，社會單個成員監督預算外資金的激勵不足。單個成員去監督，監督的成本由自己承擔，監督的收益卻由本社區全體成員分享．因此，除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風險的成員去獨自監督外，多數成員因激勵不足而不去監督。監督不足的結果是公共資源的使用效率低下。這主要表現在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機構的運轉，用于人頭費開支。目前，多數地方鄉級行政事業機構急劇膨脹，嚴重超編，因制度內財力不足，就向農民攤派。農民交錢沒有買來公共物品提供機構的產品，而是買來公共物品提供礬構本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農民無關或并非農民獨享的事項，如道路、電話線路等。百有論文網（）（三）不清晰的農村集體產權制度為侵害農民的利益提供了可能 按照現行法律制度的規定，包括土他在內的集體資產屬農村社區集體公有。在這種規定之下，農村集體資產的產權至少存在兩方面的問題：一是集體資產究竟屬于哪一級集體所有，實質上模糊不清；二是集體資產所有權的代表不明確。這種農村集體資產的產權制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權行為不可避免。一方面，集體資產所有權出現上移的趨勢。據調查，自農村改革以來，土地所有權屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權力主體比較有利的利益分配結溝二第二，農民承包經營集體資產的稅、租、費的分配關系混亂。從理論上講，集體所有的資產，由農民承包經營，農民只需要向資產所有者交納租金（或稱承包費），然后由資產所有者作為納稅主體向政府納稅，農民不應該與政府及其部門發生“費”的關系；農民向作為所有權主體代表的集體組織交納的租金的標準．應由雙方協商而定，而不應由所有權主體或上級政府單方面制定，更不應隨意增加；社區范圍內所需的公共物品的開支，應該由社區自治組織根據農民的承受能力和農民的意愿去解決。但實際情況是，農民不僅要無條件地承擔各權力組織自上而下強制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區范圍向鄉村集體組織交納承包費、“三提五統”，還要向政府納稅，并且要承擔來自上級各權力部門的亂收費、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。（四）農村基層組織管理出現“過度組織化”問題在家庭承包經營體制長期不變的制度下，政府如何面對經營規模狹小的2．4億農戶，有效地實現其獲取糧食和參與農業剩余分配的目標呢？事實上，政府實行的是強化農村基層政權組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農村基層組織管理框架，繼續實行鄉（鎮）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉鎮人民政府，使鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織合一，而且不斷擴張其內設機構和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉鎮的派出機構，并不斷通過擴張權力，代表上級政府和部門完成各種政務性工作。四是通過行政手段將鄉鎮政府的政務性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務工作政務化。五是采取嚴格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。這樣一種農村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強了農村基層組織的管理程度，但同時也產生了農村基層“過度組織化”的問題：一是農村基層組織機構林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農村基層出現了較為嚴重的政企不分、政經不分；三是農村基層各組織之間財權、事權不統一；四是在政府與農民的交易過程中，農村基層組織的運行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農村基層組織的管理費用時，向農民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅動，農村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，從而提高作為衡量農民負擔標準的基礎的人均純收入的水平。三、農村稅費制度改革的思賂。（一）農村稅費制度改革應遵循的原則1．要有利于穩定和減輕農民負擔，為農村社會公共事業發展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發展中國家，在今后一個相當長的時期內，國家對農村興辦一些公益事業不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點，向農民集資一點，這是符合我國國情的一個正確選擇。農村稅費制度改革的根本目的是整頓農村的分配秩序，百有論文網（）消不合理的收費、集資和攤派，解決農民反映強烈的收費過多、過濫問題，逐步理順農村的分配關系，把農民過重的負擔降下來。2．既要規范稅費制度，又要照顧現實。一方面．市場經濟從某種程度上說是一種法制經濟，農村稅費制度改革要充分體現這一要求。目前農村稅費制度的主要弊端是“一事一費一制”，不符合市場經濟規范化分配的要求，也不利于穩定和減輕農民負擔。農村稅費制度改革要實現稅費制度的法制化、規范化，消除彈性政策，堅持依法管理，促進公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農村稅費制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費”中的鄉統籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農村，農業特產稅就是一個例子，該稅收上來后并沒有返還農業。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個“漏斗”，各方面都會打它的主意。農村稅費制度涉及農村統籌資金制度、農業稅收制度、糧食征購制度，這都是關系國家利益和農民利益的重大問題。因此，農村稅費制度改革應該瞻前顧后，彼此促進，決不能因為其中一項內容的改革而影響其他改革。（二）農村稅費制度改革的方向考慮到改革的現實可能性，農村稅費制度改革宜以“費改稅”為核心，與其他方面的改革配套進行。其主要依據是：第一，向農民籌集的資金，實質上是一種具有公共性質的資金，已經具有稅收的一些性質。第二，稅收要經過一定的立法程序，其最大的優點在于嚴格、規范；而收費則具有較大的彈性，缺乏內在的控制和約束機制。第三，“費改稅”涉及面窄，改革的重點明確，即主要涉及鄉統籌和村提留的改革，基本不影響現行農業稅收政策的執行，也不對現行的糧食收購政策產生沖擊，因而難度相對較小，便于實際操作，不但農民容易接受，而且為今后農業稅制改革創造了條件。（三）農村稅費制度改革的對策選擇1．按照職業身份將農村居民分為幾種類型，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負。可將農村居民分為三類：農業戶、兼業戶、專門從事工商業的個體戶和私營企業主。一般地講，由于農業戶的收人低于其他職業類型農戶的收入，計稅標準可低一些；而由于工商個體戶和私營企業主的收入要高干前兩類型農戶的收入，計稅標準可高一些。對干完全經營種植業的農戶，還可根據土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計稅標準。另外，為了穩定農民負擔，也為了減輕征管工作量，上述稅收負擔可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災害的農戶、優撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實際上也是公平稅負的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農村的生產力發展水平差異很大，全國難以形成一個統一的“費改稅”辦法，應當允許各地制定不同的計稅標準。2．適當改革現行稅制。從我國的國情出發，針對當前的！司題，應逐步建立起一套適應市場經濟要求的既有全國統一、又有適度分散的政府間稅權劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統一實行的地方稅主要稅種，其稅收立法權都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權以及部分的政策調整權。這主要是指地方可在國家規定的范圍內，選擇或調整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限。另一方面，地方也應擁有一定的稅收立法權，即地方有權在全國統一征收的地方稅以外，結合其實際情況，單獨開征區域范圍內的某些稅種。就農村“費改稅”而言，可考慮由省一級進行稅收立法，縣一級制訂具體的實施細則。可以設想，將與農村經濟密切相關的農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉級財政的主體稅種；同時，將鄉統籌和村提留改為“農村公益事業建設稅”，也將其劃為鄉級財政的主體稅種。百有論文網（）3．“費改稅”的稅收收入分為兩部分，并實行嚴格的支出管理。“費改稅”的稅收收入應該分為兩部分：相當干過去鄉統籌部分的稅收歸鄉鎮政府所有，納入鄉鎮財政預算范圍，由鄉鎮財政結合其他資金進行統籌安排使用；相當于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財務狀況必須納入鄉鎮財政預算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉鎮財政管理的同時，還必須實行村務公開，即定期向村民公布財務狀況，接受其監督。這是“費改稅”的重要內容。如果村級財務管理混亂，脫離財政部門和村民的監督，“費改稅”很難成功。在摸清現有耕地狀況、重新評定常年產量的基礎上確定 新的農業稅稅率。農業稅是對糧、棉、油等大宗農產品生產征收的一種商品稅。鑒于我國的工業化程度已有很大提高，糧食生產又是需要政府給予重點照顧的特殊環節，％的稅率確實太高，可調整為5％，但要足額征收。農業特產稅稅率1993年調整過，現在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴大征收范圍，調整征收標準，縮減優惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉鎮行政管理體制。解決“三亂”問題的難點在鄉鎮及鄉鎮以上。因此，必須改革鄉鎮行政管理體制。這包括幾個方面：一是精簡機構和人員。目前，不少鄉鎮干部超編嚴重，有的地方甚至教師比學生還多，60％～80％的鄉鎮財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉鎮的各種達標升級活動，往往是上級安排下來的。如果不改變現有體制，鄉鎮的干部會擔心，如果抵制上級安排的任務，他們會被“穿小鞋”。三是改進工作方法。鄉鎮政府在向農民收取稅費時，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉鎮政府要帶頭守法。鄉鎮政府不但不能“亂開口子”，還要加強對鄉鎮財務狀況和資金使用情況的監督。6．加快農村政治體制創新步伐。其目的是實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，達到由社區內部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務公開、政務公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監督機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農村基層民主制度建設。可以在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度下，讓農民充分反映其意見。②由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區領導人的產生辦法。村級領導人和鄉級領導人應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統出臺的收費規定。7．實現國家宏觀經濟政策的戰略性轉變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策，真正把農村發展作為國民經濟發展的戰略重點，不但有利于國民經濟的持續、穩定增長，而且也只有農村經濟發展起來，鄉村兩級也才會有充足的財力進行農村公共事業建設。國家應加大對農村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農村基礎設施和文化教育事業的投入。為減輕農村經濟和社會發展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉鎮財政的轉移支付額度，或將從農業和農村非農產業獲得的稅收按一定比例留給鄉鎮財政，至少將農業稅部分留給鄉鎮財政，以使鄉鎮財政有足夠的資金用于農材社區基礎設施建設和文化教育事業。總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協調一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。