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【正文】 以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場出現暫時性的需求下降，減緩了電源建設速度。因此，在國家計委組織的BOT 試點項目于 1997 年結束以后， BOT 項目并沒有在國內得到推廣。與財政投資的方式相比， BOT 項目前期工作周期長、前期費用略高。另外，通過進行國際融資招標，為上述四個 項目所在的省市培養了一批專業人才。同時，投資人為降低項目的建設投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設計方案和運營維護方案，提高了項目的技術含量，為國內其他同類項目提供了學習和借鑒的機會。與在不規范融資方式（輕視前期工作 ）下政府所處的被動局面相比，可以說 BOT 方式使國內融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎設施融資領域變被動融資為主動融資的一場革命。上述四個 BOT 項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。由于 BOT 項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業主管等諸多問題，在發布招 標文件之前，需要有關主管部門對各自負責的與項目有關的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實。專業咨詢公司充分發揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經驗優勢，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受。 通過招標方式選擇投資人，使項目的運作規范、有序 國內絕大多數外商直接投資項目，是由項目業主與投資人或債權人直接進行談 判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。來賓 B 電廠和成都水廠項目都已經成功完成融資和建設工作，并且已經開始運營。 1995 年 8 月，國家計委、電力部和交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為國內運作 BOT 項目提供了法規依據。 1 BOT 項目實施回顧 中國第一個基礎設施 BOT 項目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實業公司投資建設，已于項目特許期結束后由投資人移交給當地公司，在國際 BOT領域是一個較典型的案例，經常被國際 BOT 專家引用。北京第十水廠項目的經驗在國內受到了廣泛關注和重視，吸引了很多人士前去調研。 BOT 項目的經驗總結與前景展望 自從 1997 年出現亞洲金融危機以來，亞洲地區以項目融資方式建設大型基礎設施項目受到了很大影響。這種特許權的含義是只有特定企業（如北京市自來水集團）才有權建設和運營城市設施，這種特定企業同時有義務建設和運營這些設施，其特點是建設成本往往與政府財政有直接聯系（有的是開發企業將城市設施建成后直接移交給這些企業，這種做法缺少法律依據），因此 成本分攤不是以精確的財務測算為基礎的，而是政府職能部門協調的結果。 6 項目運作 北京市政府在第十水廠項目運作過程中成立了招標委員會和招標辦公室，并按照國際慣例聘請了融資顧問、法律顧問和技術顧問。在實際運營過程中，是否有超供水量將完全取決于自來水公司的調度和市場需求情況，即使沒有超供水量，自來水公司也不承擔任何責任，投資人在項目中是要承擔市場風險的，政府并沒有對回報率做出擔保 。為了保證政府和人民群眾的利益，中央政府有關部門應該強制地方政府聘請有經驗的咨詢機構參與供水項目 的運作，支付部分咨詢費用是值得的，也是符合國際慣例的。雖然其他地區不能與北京和上海比，但我相信規范運作同樣可以降低水價，保護政府利益，而且規范運作的結果是政府能夠從市場獲得的最好價格，不存在道德問題。 當我們討論市場定價的時候，不能不考慮中國水業的健康發展。另外，通過水網運營（包括營銷宣傳）可以做到居民打開龍頭就喝水，進而增加水的附加值。浦東項目是政府出售現有資產為政府其他項目籌集資金，投資人不承擔建設風險但要承擔市場風險。在浦東開始運作以后，我國外資進入管網的政策開始松動，新的外資指導目錄不再禁止外資經營城市供水管網，將其改為限制類。第十水廠采用 BOT 方式，上海浦東采用整個水司的股權轉讓方式，完全是供水體制決定的，這兩個項目 是不具有可比性的。 項目失敗時第二還款來源 完整的擔保安排，項目公司的資產、合同權益等均抵押給貸款銀行，以保證銀行在介入時能正常地運營項目或將項目作為一整體轉讓。 短期資金短缺 建立償債準備帳戶。 合同簽約方變更的風險 對專營公司轉讓項目下的權利或義務和政府一方簽約方的變更均進行了限制。 3． 一般不可抗力問題主要由購買足額的保險來解決。 補償和爭議解決協議 非專營公司控制的成本增加或投資增加 針對不同情況提供不同的財務補償機制，例如延長專營期、水價或臨時資金支持。 2． 一般財務補償。 專營期結束后項目設施移交時產生的糾紛 1． 明確移交 時項目公司移交資產的范圍和專營公司對其負債的償還的責任。 不明確的水質指標 1． 專門以技術附件的形式明確水質標準。建立固定水價與一般通貨膨脹水平，浮動部 分與外匯變動掛鉤的定期的調價機制。 由于外部因素，項目 要求專營公司購買充足的商業保險。 政府批準的風險 明確 主要的政府審批的類型、時間及解決政府不合理行使審批職權的補救方式。 執行協議（包括管道用地協議） 政府的前期工作 1． 明確政府前期工作的范圍和完成時間。 外匯不能自由兌換 重申專營公司在目前法律框架下享有的外匯兌換和匯出的權利。在北京第十水廠 BOT 項目中，北京市政府不同意直接介入項目，大岳咨詢公司根據 BOT 項目的理論和慣例結合市政府的要求為項目設計了如圖 2 所示的項目結構，該結構基本得到了國際資本市場的認可。 最大限度地發揮政府一方簽約方在某些領域控制和管理風險的優勢，優化項目結構和條件，降低項目總體風險； 公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎 設施的運營效率。 項目公司一般要求貸款銀行 ，將項目公司的資產及其產生的現金流作為本金和利息償還的主要來源和擔保品。 項目融資的主要特點可以從以下對項目融資一權威定義中了解： 顧問班子應在前頭顧問的領導下，具有明確的餓專業分工。 □ 牽頭顧問的選擇。 □ 招標辦公室和牽頭顧問具備高潮的解釋和說服能力。 談判期間，就技術問題的影響提供咨詢。 技術顧問 也是政府顧問的重要成員，技術顧問的重要作用是通過技術要求的約定，保證項目的設計和建設能滿足政府對可靠和安全的餓公用產品供給的要求，也應適當的保證在 BOT 項目的移交時，政府能接受的餓是可正常運轉的公用設施。 負責法 律文件的編制。 根據投資顧問提出的商務原則起草招標文件。財務顧問 有時也需就稅務問題提出咨詢意見。 提供對投標人標書的財務評價報告。 保證專業顧問的工作與整個項目的進度一致。 將項目結構涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業問題，交由各顧問分析和提出解決方案。 □ 分析和確定項目所須的外部條件和政府一方各部門的配合，協助招標辦公室對內的協調工作。 □ 制定評標原則并組織評標和編制評標報告，供決策。在顧問班子中，牽頭顧問起主導作用，類似上市或購并項目中的投資銀行的地位。 以牽頭顧問為首的顧問班子 顧問班子是 BOT 項目或類似基礎設施項目中不可或缺的角色。招標辦公室的成員通常為招標委員會的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標辦公室與招標委員會成員的及時溝通。由于基礎設施 BOT 項目設計許多外部的政府條件和承諾，招標委員會的組成應能反映項目結構的特點。 BOT 項目的組織 由于 BOT 項目通常會在私人部門 (通常以專門設立的項目公司的形式 )和多個公有部門 (通常是政府部門和其控制的國有企業 )建立長期性的、復雜的合同關系， BOT 項目的成功依賴于政府部門對 BOT 項目的有效組織，依賴于政府一方各個部門的協調和配合以及政府顧問部門的高質量的工作。因此，我們應該正確認識 BOT 項目開發周期長的特點，不應該使這一特點成為否定采用 BOT 方式開發建設項目的理由。另外，一些傳統項目在開工前未能完全落實建設資金就倉促上馬，由于資金不足，導致建設進度拖延，不僅項目遲遲不能投產，而且工程總投資遠遠超出工程預算。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實建設資金。 三、 BOT 項目與傳統項目的開發周期比較 傳統項目在政府批準立項以后，編制可行性研究報告大約需要 15 周時間。 第三，進行認真的前期研究，提高招標文件的水平和質量。前期工作幾乎在投標后從零開始，工作周期無法控制。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護中方政府的正當利益，同時又保證項目對于投資人具有較高的吸引力，是每個 BOT 項目的運作者應該解決的核心問題。 BOT 項目需要政府各相關部門的支持。如果政府的工作效率較高，外來干擾較少， BOT 項目的開發周期將會縮短。初步設計工作在此階段完成。如果談判進展不順利，談判時間將延長到最終確定中標人為止。這一階段的時間不能太短，如果評標工作過于倉促，反而可能導致后面的工作進展不順。從資格預審結束到投標人開始準備建議書之間，應該給投標人留出充分的時間做好投標準備工作（例如做出投標決策和重新組建投標聯合體）。 招標準備工作包括招標組織（主要是成立招標委員會和聘請中介機構等）、研究并明確技術要求、設計項目結構、落實項目條件、確定招標原則、編寫招標文件、制訂評標標準。因此本講的 BOT 項目開發周期從政府批準立項后的資格預審開始，包括資格預審、招標準備、準備投標書、評標與決標、合同談判、融資與審批等工作。為了推動 BOT 項目的順利開展，除采取有效的手段縮短 BOT 項目的開發周期以外，促進政府部門正確認識 BOT 項目開發周期長的原因也十分重要。 1. 報批項目可研報告，成立項目公司； 2. 項目公司正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同； 3. 項目公司與招標人正式簽訂特許權協議及其他合同和協議； 實施項目 1. 協助項目公司實施項目； 2. 對項目的設計、建設、運營和維護進行檢查和監督； 3. 特許期屆滿時接收（或其指定機構接收）應該移交的設施。 回答、澄清評標委員會的提問。 1. 獲取項目招標信息； 2. 購取資格預審文件； 3. 編寫并遞交資格預審文件。預計第十水廠的融資和審批工作將于 2020年 1 月圓滿結束。由于項目競爭十分激烈，政府在談判中的地位 非常主動，談判結果在很多方面突破了國內類似項目的慣例。由于有一家聯合體的中文標書沒有簽字，招標委員會組織了長期的論證使評標工作受到了影響。 5 家聯合體最終全部遞交了標書，這在國內類似項目中是第一次（其他項目中都有投標人放棄投標的現象）。招標委員會選擇了其中的 5 家聯 合體（共 12 家公司）參加項目投標，這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。 3 前期準備：北京市政府首先成立了以主管副市長為主任的招標委員會。最初與國內機構進行了協商，由于水價太高而放棄。因為項目最終要由政府或其指定機構接管并在相當長的時間內繼續運營，所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規定的要求進行。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與政府正式簽署特許權協議。 與保險公司的保險合同。通常情況下，中標人在談判結束以后必須簽署的相關協議有： 政府與私營機構間的合同必須做到： 運作良好的 BOT 項目，由于投標人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動。 7．合同談判 決標后，招標委員會應邀請中標者與政府進行合同談判。 稅金處理：在以消費者支付的價格為目標時，稅金可以被看做是一項費用。 評標結果將受下列因素影響： 評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。在北京第十水廠 BOT 項目的招標過程中， 5 家通過資格預審的聯合體在購買了招標文件之后，在準備標書期間陸續提出了一百余道問題。 風險分析與分配。 投資回報預測和所建議的融資結構與來源； 建設進度安排及目標竣工日期； 這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。 參加資格預審的投標人數量越多，招標人選擇的范圍就越大。 為了加快進度，招標文件的準備工作往往與資格預審同步進行，只要保證資格預審階段和招標階段的時間能夠合理安排就行。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協商的要求區分開來。一個在 BOT 方面具有豐富經驗的咨詢公司，能夠幫助政府設計和制 訂合理的項目結構，并幫助政府有計劃地、系統地落實各項條件，為確保招標成功打下堅實的基礎。資格預審文件中的資格要求，應該根據項目的特點和要求進行制訂。從投標人的角度來看，參加投標的投標者數量越多，中標的機會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準備標書。 資格預審是招標工作中一個很重要的環節，尤其是對于前期工作周期長、情況復雜的 BOT 項目。 第三步，進行項目技術問題研究，明確技術要求。招標辦公室往往設在負責辦理 招標具體事宜的單位，可能是行業主管部門，也可能是政府控制的國有企業，其職能是貫徹執行招標委員會做出的決策，牽