ppp項目監管研究報告-wenkub.com

　 　

【正文】 能干的人，不在情緒上計較，只在做事上認真；無能的人！不在做事上認真，只在情緒上計較。寧可累死在路上，也不能閑死在家里！寧可去碰壁，也不能面壁。在國家體育場館項目中，除了制定相關政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設監督工作大會，具體部署了相關監督工作，不僅成立專門的監督機構，負責制定監督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設監督領導小組，并由各監督部門各司其職，相互配合，依據相應的法律法規和制度標準進行監管，從項目準入、服務價格、建設與服務質量等方面對該項目及中信聯營體進行全過程監管。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。4． 缺乏有效的定價機制國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設進程和對奧運會會場服務設施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規劃以及相應的風險控制。3． 缺乏對合同執行的監管綜合性獨立監管機構的職責有對特許合同執行情況的監管：對勘察、設計、施工單位的監管；施工圖預算的審批；對成本、質量和進度進行控制；對項目公司違法分包、轉包行為的監管；組織竣工驗收時的監管，包括竣工結算、決算和備案等。這就導致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業運營。這一方面是源于社會資本招標和設計方案招標分離，挫傷了國外投標人的積極性，致使競標單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準入監管機制，使得項目在運營過程中沒有體現“物有所值”和優化風險。此外，北京市政府給予體育館場建設配套土地和施工相配套的基礎設施，并放棄項目分紅權，用以吸引社會資本進入。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經營公司，共同參與北京國家體育場的建設經營管理，是以PPP模式運作的典型項目。特殊情況下，如某一方或雙方嚴重違約、項目公司經營不善導致嚴重虧損或不可抗力等原因造成特許權提前移交，此時需要政府啟動項目應急預案，由相關部門臨時接管或尋找其他社會資本繼續經營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。項目公司或委托運營單位定期向監管機構提供財務報告，防止出現重大的財務危機；設立公共賬戶制度。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經股東同意抵/質押項目資產進行不合法融資，還需要對項目公司資產進行動態監控和財務監管。這一階段，綜合性獨立機構對PPP項目的監管主要是在產品和服務質量、服務價格以及設施維護等方面發揮作用。在國家體育館案例中，因為北京市政府臨時要求修改項目設計圖，致使工期延長，影響工程進度和建設質量。監察部門主要負責對項目建設過程中突發性事件進行監管，或對政府重點關注領域進行階段性監管。但在實際運營中，廉江市用水量遠低于約定夠水量，自來水價格也低于預期價格（階梯式收費），因此，廉江自來水公司認為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數量與價格購買中法水務生產的自來水。準備階段項目監管的重點為社會資本準入監管和PPP合同設計兩方面。行政監管部門如發改委、規劃部門、國土部門、財政部門、建設部門、審計部門在這一階段發揮重要監管作用，其中發改委負責審批項目建議書及投資估算、審批項目可行性設計方案、社會資本采購、項目勘察和社會資本的招標等。圖41 PPP項目全生命周期動態監管框架（2） PPP項目各階段監管內容PPP項目合作周期長，涉及到識別、準備、采購、執行和移交多個階段，因此PPP項目監管強調全過程監管，這是有別于其他常規項目的特點。 PPP項目全生命周期政府監管內容（1） PPP項目全生命周期動態監管框架財經113號文《PPP操作指南》對PPP項目生命周期分為5個階段，分別是項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動，從監管方面來看，PPP項目的全生命周期可按照項目準入、項目建設、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。其一，股東及債權人會加強對項目公司的控制。因此，為維護和增進社會公眾的利益，政府必須對PPP項目的質量實行監管。因此，政府必須制定科學、合理、有效的價格監管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。5． 約束與激勵機制對項目參與方的約束是為了規范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。要求項目公司建立質量保證體系，確保過程合規。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風險由項目公司自行承擔，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現象起不到實質性作用，這一方面源于績效考核過程較為復雜，執行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準備和采購環節，忽視了后期建設運營過程中的績效監管問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：1　 政府缺口補貼沒有合理的依據（內部管理考核）對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監管部門需要確定支付金額和調整產品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。如發改委在鼓勵社會資本進入公共事業領域發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）；財政部在PPP操作流程和規范指導方面，發布《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）和《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。因此，PPP模式下監管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同（特許經營合同）來監督約束各參與方的行為。在國家層面的PPP立法中，需要規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內容。2． PPP項目監管對象PPP項目監管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯系的設計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。（3） 監察部門和司法機關除了以上涉及到的監管主體外，監察部門在項目涉嫌重大違法違規情況下對項目和參與單位進行立案調查和監督管理，或對政府重點關注領域進行階段性監管，如工程質量和工程安全的監管。在國家層面，綜合性獨立監管機構主要負責制定PPP項目監管流程、監管機制，建立PPP項目全過程風險預警指標、風險控制系統，和立法部門、行業主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP法案、公用事業管理辦法等。（1） 獨立性監管機構由于PPP項目的特殊性，政府行政監管容易偏離監管目標，建議設立綜合性獨立監管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方。在監管方式中，法律法規、PPP合同體系是政府監管的依據和基礎，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規、合同體系的有效補充。制定PPP項目監管流程，明確各監管主體的責任和工作內容，避免重復監管和監管缺位，提高監管效率；運用合理的監管方法，避免因監管過度造成企業負擔加重。第四，公開透明、可問責原則。另一方面，為發揮PPP模式運作的優勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當激勵機制，如PPP示范項目資金支持、PPP產業基金支持、試點項目專項資金支持、政策性貸款傾斜等。監管機構的設置以及監管職責必須以法律的明確授權為依據，依法明確監管機構監管范圍和監管程序。為保證項目公司生產和運營的持續性發展，在補救市場失靈，保障公共產品和服務質量的同時，還要讓被監管企業獲得合理利潤，提高其生產效率。第二，保障公共項目社會效益和公共利益。因此，制定合理的價格監管機制是政府有效監管的關鍵。②設置獨立的監管機構是有效監管的重要條件。2． 國外公用事業監管對我國PPP項目監管的啟示經濟發達國家公共事業監管改革經驗，對我國構建基于PPP模式的城市基礎設施政府監管體制具有重要意義。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區分為政府立項招標項目和企業主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規定。（4） 韓國監管模式