ppp項目監(jiān)管研究報告(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 的內容、過程和結果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會公眾的知情權，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問責原則要求政府的監(jiān)管活動必須接受政府自身和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機構濫用職權。第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責任和工作內容，避免重復監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負擔加重。（2） PPP項目監(jiān)管總體框架PPP項目總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨立監(jiān)管機構作為獨立的監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管中起到關鍵作用。被監(jiān)管對象中，除了對社會資本進行監(jiān)管外，與項目相關的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規(guī)、合同體系的有效補充。PPP項目監(jiān)管總體框架如圖31所示。圖31 PPP項目監(jiān)管總體框架（3） PPP項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象1． PPP項目監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨立監(jiān)管機構、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機關和社會公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機監(jiān)管主體。（1） 獨立性監(jiān)管機構由于PPP項目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標，建議設立綜合性獨立監(jiān)管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監(jiān)管機構一方面對項目進行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。借鑒香港模式，綜合性獨立監(jiān)管機構的權力由國務院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監(jiān)管活動，下設各省市專業(yè)的獨立辦公室，成員通常是該領域的專家，熟悉相應領域的專門知識，綜合性獨立監(jiān)管體系布局如圖32所示。圖32 綜合性獨立監(jiān)管體系綜合性獨立監(jiān)管機構在政府授權下制定各項監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權執(zhí)行各項規(guī)章制度，還可以對傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進行監(jiān)督。在國家層面，綜合性獨立監(jiān)管機構主要負責制定PPP項目監(jiān)管流程、監(jiān)管機制，建立PPP項目全過程風險預警指標、風險控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會資本準入監(jiān)管、質量監(jiān)管、價格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國有資產監(jiān)控和績效考核評估等。（2） 政府行政部門政府行政部門配合獨立監(jiān)管機構在不同的階段對監(jiān)管對象進行監(jiān)管。發(fā)改委是項目的監(jiān)管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設主管部門負責對項目招投標和建設過程進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負責技術標準的制定、特許經營權的授予及對服務質量進行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價部門對各自負責的部分有監(jiān)管的義務。（3） 監(jiān)察部門和司法機關除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對項目和參與單位進行立案調查和監(jiān)督管理，或對政府重點關注領域進行階段性監(jiān)管，如工程質量和工程安全的監(jiān)管。司法機關主要是對獨立監(jiān)管機構監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監(jiān)管機構與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨立監(jiān)管機構的決議，有權向法院上訴，由法院進行裁決。（4） 社會公眾社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產品和服務質量進行監(jiān)管，通過聽證會對價格進行監(jiān)管。2． PPP項目監(jiān)管對象PPP項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監(jiān)管范圍內。（4） PPP項目政府監(jiān)管方式在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機關和綜合性獨立監(jiān)管機構各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同（特許經營協(xié)議）、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態(tài)監(jiān)管，最終實現(xiàn)項目監(jiān)管目標。1． 法律法規(guī)建設法律法規(guī)是監(jiān)管機構對項目實施監(jiān)管的基礎和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內容。除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產業(yè)領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監(jiān)管經驗，即在立法機關頒布特定產業(yè)的相應法律基礎上進行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機構監(jiān)管的職責與權限范圍、監(jiān)管的政策目標、監(jiān)管的內容及方法，以便監(jiān)管機構能依照執(zhí)行。如英國在上世紀80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了《共同溝法》。2． PPP項目合同體系在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同（特許經營合同）來實現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同（特許經營合同）來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構等。在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。項目合同是PPP模式運作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規(guī)定公私雙方的權利與義務、約定產品價格和服務質量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關內容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現(xiàn)其經濟和社會效益。同時，政府監(jiān)管機構在執(zhí)行監(jiān)管權力時，依據(jù)合同進行監(jiān)管，還可以彌補法律法規(guī)的不足，能有更強的針對性和可操作性。3． 政策引導現(xiàn)階段PPP在國內仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵社會資本進入公共事業(yè)領域發(fā)布《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號）；財政部在PPP操作流程和規(guī)范指導方面，發(fā)布《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）和《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。政策文件明確了項目監(jiān)管的方向和重點，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機構在政策引導之下，對項目相關活動進行引導、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導作為對法律法規(guī)的補充和完善，及時對項目活動進行調控和約束。4． 績效考核機制目前，各省市大多數(shù)PPP項目尚處于準備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點PPP項目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內，有關風險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：1　 政府缺口補貼沒有合理的依據(jù)（內部管理考核）對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調整產品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項目交易設計來看，大多數(shù)是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼；但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多；在社會資本投資虧損時，如何界定是