國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)戰(zhàn)略(doc54)-質(zhì)量檢驗-wenkub

　

【正文】 況 新中國成立以來，特別是經(jīng)過改革開放二十多年的努力，我國初步建立了由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。推行產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證制度，認(rèn)證合格的，準(zhǔn)許使用規(guī)定的認(rèn)證標(biāo)志。國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)均由政府主管部門制定。 2 比如前蘇聯(lián)、前東歐國家與我國的管理運新模式非常一致，西方發(fā)達國家早期的管理運行模式也與我國現(xiàn)行的管理運行模式具有一定的可比性 —— 資料來源：技術(shù)支持報告：《國內(nèi)外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系比較研究報告》。國家標(biāo)準(zhǔn)、部（專業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)都由政府部門確定的標(biāo)準(zhǔn)化核心機構(gòu)負(fù)責(zé)起草。國家標(biāo)準(zhǔn)、部（專業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)都由政府 主管部門批準(zhǔn)發(fā)布。從我國的經(jīng)濟體制這一視角來對我國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展歷程進行分段研究，大致可以分為以下兩個時期： 第一階段（ 19491988）：實行計劃經(jīng)濟體制時期。 建立新型的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，需要 全面了解發(fā)達國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，借鑒成功經(jīng)驗，參照國際慣例，以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)建立 面向國際化 的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而滿足我國市場經(jīng)濟長遠發(fā)展的戰(zhàn)略需求，積極促進國際合作和 技術(shù)交流。中共中央做出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。我國加入 WTO 標(biāo)志著我國將在更廣的范圍和更深的層次上逐步融入經(jīng)濟全球化的進程。 建立新型的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，既要完善標(biāo)準(zhǔn)體系的生產(chǎn)屬性，更要強化標(biāo)準(zhǔn)體系的貿(mào)易屬性，既要重視管理運行機制建設(shè)，又要加強服務(wù)保障體系建設(shè)，既要與技術(shù)法規(guī)體系相配套，又要與實施監(jiān)督體系相結(jié)合，從而建立一個以自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系為核心的新型的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這一時期國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的主要特征是：標(biāo)準(zhǔn)的制修訂以計劃為主導(dǎo)，政府為主體；標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)均為強制性標(biāo)準(zhǔn)；標(biāo)準(zhǔn)的實施是行政強制執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)發(fā)布就是技術(shù)法規(guī)，必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。 第二階段（ 1988至今）：計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡時期。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 2 1988 年全國人大常委會通過了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》， 1990 年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》。企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)制定，并須報當(dāng)?shù)卣畼?biāo)準(zhǔn)化和行政主管部門備案。縣級以上政府標(biāo)準(zhǔn)化行政 主管部門對標(biāo)準(zhǔn)的實施進行監(jiān)督檢查。截止到 2020年底，我國已經(jīng)發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn) 20206 項，其中強制性國家標(biāo)準(zhǔn) 2289項，占 %，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有 30000 多項，地方標(biāo)準(zhǔn)有 10000 多項，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有近百萬項，這些標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了各個領(lǐng)域。在這種新形勢下，我國現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)化工 3 在《中國加入 WTO議定書》和《中國加入 WTO工作組報告書》中，中國承諾：自加入時起，使所有技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序符合 WTO《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（ WTO/TBT），按照《 TBT協(xié)定》的含義使用術(shù)語“技術(shù)法規(guī)”和“標(biāo)準(zhǔn)”，中國的技術(shù)法規(guī)的制定和標(biāo)準(zhǔn)的制定將以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，并使以國際 標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定技術(shù)法規(guī)的百分比在 5年內(nèi)增加10%—— 資料來源：《中國加入 WTO工作組報告書》。由于制修訂標(biāo)準(zhǔn)的立項不能及時反映市場的需求，由此造成了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的市場適用性差，具體又表現(xiàn)在： （ 1）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)總體水平不高。而法、美、日等國則對百余種農(nóng)藥，在品種繁多的食品中，規(guī)定了上千項農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 5 萄酒不得超過 ，液體乳不得超過 ，嬰兒食品不得超過；而我國相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的限量是 （葡萄酒）、 （液體乳）、（嬰幼兒配方食品）。 GB 10767－1997 規(guī)定了硝酸鹽和亞硝酸鹽和限量，而 GB 10769－ 1997《嬰幼兒斷奶期輔助食品》和 GB 10770－ 1997《嬰幼兒斷奶期補充食品》則不限制硝酸鹽和亞硝酸鹽，等等。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 6 （ 3）標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時，國家標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。 WTO/TBT 協(xié)議對標(biāo)準(zhǔn)的核心要求在于標(biāo)準(zhǔn)的制定、采納和實施不能給國際貿(mào)易造成不必要的障礙，而且應(yīng)盡量采用或者以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。 其次，我國標(biāo)準(zhǔn)劃分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，也與 WTO/TBT 協(xié)議的有 6 在此僅舉一例說明。到 2020 年底，中國機動車總量已達到 2050 萬輛，并以平均 6％的速度增長，汽車的迅速增加導(dǎo)致石油消耗的大幅增加，中國機動車目前已消耗了全國石油總產(chǎn)量的 85％，成為世界第三大石油消耗國，僅次于美國和日本。如果強制性標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)法規(guī)，其內(nèi)容和范圍又超出了 WTO/TBT 協(xié)議所規(guī)定的實現(xiàn)五個正當(dāng)目標(biāo)所必需的方面，可能會構(gòu)成沒有必要的技術(shù)壁壘。 —— 標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)、發(fā)布、修改、出版、發(fā)行信息傳遞慢，不夠暢通。 來自歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會（ CEN）的數(shù)據(jù)顯示，制定一項歐洲標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)費預(yù)算是 10 萬歐元，約折合 90 萬元人民幣，如果要考慮參與工作的專家費用，則總成本大約 100 萬歐元。這些問題盤根錯節(jié)，交織在一起，共同制約著我國標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)的發(fā)展。 2．法律法規(guī)滯后 我國的《標(biāo)準(zhǔn)化法》發(fā)布于 1988 年，立法宗旨是“ 為了發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟，促進技術(shù)進步，改進產(chǎn)品質(zhì)量，提高社會經(jīng)濟效益，維護國家和人民的利益，使標(biāo)準(zhǔn)化工作適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展對外經(jīng)濟關(guān)系的需要 ? ”由于當(dāng)時我國還沒有提出社會主義市場經(jīng)濟的概念，該法也就不可能反映市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，更不可能滿足加入 WTO 后建立技術(shù)性貿(mào)易措施的要求。 8 以壓力容器用鋼板的磷硫含量指標(biāo)為 例，國外標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定普遍沒有中國標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，但國外鋼板實物的磷硫含量指標(biāo)則遠遠好于國內(nèi)同類鋼板 —— 來源資料：全國鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會王為國提供。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 10 二是管理職責(zé)交叉，本位利益。計劃經(jīng)濟觀念和行業(yè)保護行為使得標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)的確定遷就落后的技術(shù)、工藝和裝備水平，制定標(biāo)準(zhǔn)時難以真正遵循廣泛征求意見原則和協(xié)商一致原則，難以真實、全面、有效地反映標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)各方的利益，有時出現(xiàn)一個產(chǎn)品多個標(biāo)準(zhǔn)的情況。另一方面，不同歸口單位對標(biāo)準(zhǔn)項目的爭奪往往以一方的讓步或項目撤消為結(jié)局，這種搏弈結(jié)果也是協(xié)調(diào)程序的缺位所導(dǎo)致的。對征求意見的處 理也同樣因程序缺位而不能保證公正性和透明度，使得決定者的權(quán)利幾乎不受任何制約。對標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)發(fā)布與出版物正式面市的時間沒有限制，使得有些標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)發(fā)布了一年以上仍然不能讓用戶買到，造成實際上的標(biāo)準(zhǔn)真空 9；而由于對標(biāo) 準(zhǔn)使用的過渡期也沒有相應(yīng)的制度規(guī)定，造成了產(chǎn)品檢驗者、制造商和用戶之間的矛盾，出現(xiàn)了檢驗者按新版標(biāo)準(zhǔn)檢驗，制造商和用戶仍按老版本 9 目前，我國國家標(biāo)準(zhǔn)報批稿從提交國家標(biāo)準(zhǔn)審查部到見到正式標(biāo)準(zhǔn)文本，至少需要 12個月 —— 注。 檢驗機構(gòu)的資金來源主要是國家投入、檢驗收費和其他形式的創(chuàng)收。我國政府投入的較少，會費一般都由各委員會收取作為活動經(jīng)費，資助費很少而標(biāo)準(zhǔn)發(fā)行費用也基本上沒有用于標(biāo)準(zhǔn)的再生產(chǎn) 。如東北某省的質(zhì)檢中心，僅靠一臺性能不高氣相色譜儀，就對外進行食品安全的檢測 —— 國家標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì) 研究 中心副主任方向提供。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 12 我國標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平偏低使得我國一些符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品因缺乏競爭能力而難以打入國際市場，造成產(chǎn)品積壓和資源浪費，而由于缺乏對 國外標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī) 的 跟蹤 研究 ， 也嚴(yán)重 影響 了 我國出口產(chǎn)品 適應(yīng)國際市場的能力 12。因此，國內(nèi) 的 部分產(chǎn)業(yè)將在沒有屏障的情況下面對 國外產(chǎn)品 的沖擊 ，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全面臨嚴(yán)重威脅。但是，如果標(biāo)準(zhǔn)化工作滯后的問題不解決，制度環(huán)境和市場環(huán)境的完善就很困難。市場經(jīng)濟所帶來的經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟種類和經(jīng)濟成分的變化迫切需要建立與之相適應(yīng)的國家監(jiān)管體系。這些協(xié)議所確立的原則之所以重要，是由于經(jīng)濟全球化的今天，以技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與合格評定程序為手段的技術(shù)性貿(mào)易措施已經(jīng)成為世界各國貿(mào)易保護的主要工具，而采用這樣的工具來保護我國比較脆弱的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟安全也是政府的重要任務(wù)。此外標(biāo)準(zhǔn)化還能使人力資源的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。縱觀這些發(fā)達國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，具有以下顯著特點： （一）自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系 美國、法國、德國和日本等發(fā)達國家均采用自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)本身不具有強制性。 美國標(biāo)準(zhǔn)體系可分為聯(lián)邦政府標(biāo)準(zhǔn)體系和非聯(lián)邦政府標(biāo)準(zhǔn)體系。按1984 年新法令的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)文件分為正式標(biāo)準(zhǔn)（ HOM ）、試行標(biāo)準(zhǔn)（ EXP）、文獻分冊（ FD）、和標(biāo)準(zhǔn)化參考文獻（ RE）四種。設(shè)立有各類標(biāo)準(zhǔn)委員會、工作委員會和工作組制訂。它們制定有 2800 個技術(shù)規(guī)程。 JIS 標(biāo)準(zhǔn)有 8 千多項， JAS 標(biāo)準(zhǔn)有 500 多項。比如，日本的《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化法》和《農(nóng)林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化法》確立了制定、頒布和實施日本標(biāo)準(zhǔn)（ JIS 和 JAS）的方針，并根據(jù)這兩部法律設(shè)立了日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查會（ JISC）和 農(nóng)林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查會（ JASC），負(fù)責(zé)組織制定和審議相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。德國技術(shù)法規(guī)可以分為三級，即法律、政令和管國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 16 理條例。 4．在法律法規(guī)等法律形式文件中引用標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)成為法律法規(guī)和契約合同的組成部分，是發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)法制化的重要特征。美國、歐洲和日本等發(fā)達國家均有規(guī)范的合格評定程序，對某些產(chǎn)品，只有通過合格評定才能獲準(zhǔn)進入市場。美國許多州發(fā)布法令中規(guī)定，在涉及安全的產(chǎn)品上，必須貼有 UL 標(biāo)志，否則將取締生產(chǎn)、經(jīng)銷和進口。主要有：歐洲醫(yī)療器械供應(yīng)商質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)（ EN 46001/2）， QS9000 標(biāo)準(zhǔn)（汽車）， AS9000國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 17 標(biāo)準(zhǔn)（航天）、電信行業(yè)質(zhì) 量體系標(biāo)準(zhǔn) (TL9000)，歐共體環(huán)境管理與審核規(guī)定（ EMAS），社會責(zé)任管理體系標(biāo)準(zhǔn)（ SA8000），職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系標(biāo)準(zhǔn)（ OHSAS18001）和石化企業(yè) HSE 管理體系標(biāo)準(zhǔn)等。自愿認(rèn)證制度使用 JIS 標(biāo)志 ，有兩種標(biāo)志圖案。在技術(shù)設(shè)備和技術(shù)手段上，這些國家的檢驗檢測機構(gòu)幾乎都擁有世界上最先進的儀器設(shè)備，能夠與其技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的技術(shù)要求相匹配。 （五）政府授權(quán)民間機構(gòu)主導(dǎo)的管理體制 美國、德國、英國等發(fā)達國家都建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟和國際貿(mào)易發(fā)展需要的標(biāo)準(zhǔn)管理體制。 3．國家標(biāo)準(zhǔn)的研究工作和標(biāo)準(zhǔn)起草工作一般委托行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等民間團體或研究機構(gòu)負(fù)責(zé)，或者對通過審查的協(xié)會、學(xué)會標(biāo)準(zhǔn)，采用國 家標(biāo)準(zhǔn)代號與民間團體標(biāo)準(zhǔn)代號并列的雙號制。這種運行機制可以使標(biāo)準(zhǔn)最大限度地滿足政府、制造商和用戶等有關(guān)各方的利益和要求，從而提高了標(biāo)準(zhǔn)制定的效率，保障了標(biāo)準(zhǔn)制定 的公正性和透明度。 其次，表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的制訂過程公開、公正。比如，德國有許多標(biāo)準(zhǔn)由西門子公 司起草，西門子公司有 1568 名雇員在 269 個國際標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)中任職。這些標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)主要通過銷售標(biāo)準(zhǔn)、實施質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量檢測和試驗室認(rèn)可、開展培訓(xùn)、咨詢服務(wù)和收取會員費等方式取得經(jīng)濟回報，保證了標(biāo)準(zhǔn)化工作的良性循環(huán)。ITU 標(biāo)準(zhǔn)的制定時間在過去 10 年里減少了 80%，見表 5。這不僅符合 WTO/TBT 協(xié)議的要求，也擴大了本國標(biāo)準(zhǔn)的影響。而獲得市場準(zhǔn)入的重要條件是產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合技術(shù)法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。美國、德國和日本等發(fā)達國家每年都提供政府財政支持。 二、經(jīng)驗與啟示 美國、日本、英國、德國及法國等發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制雖然各不相同，但都體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)制定以市場為主導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)為自愿性的原則。 —— 標(biāo)準(zhǔn)化團體在 標(biāo)準(zhǔn)起草、審查、發(fā)布、出版和發(fā)行以及信息服務(wù)等具有充分的自主權(quán)。 —— 標(biāo)準(zhǔn)化團體依靠標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)服務(wù)生存，標(biāo)準(zhǔn)的制定是根據(jù)市場需要，制定過程要求廣泛參與、協(xié)商一致、透明和公正，最大限度滿足標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)各方的利益和要求。標(biāo)準(zhǔn)是進入市場的通行證，標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展直接關(guān)系到產(chǎn)品對市場的占有，政府的 14 如 美國對標(biāo)準(zhǔn)制 定 組織有認(rèn)可和定期審核制度，確保技術(shù)委員會是真正意義上的技術(shù)委員會。 —— 標(biāo)準(zhǔn)維護機制健全。 —— 科學(xué)公正的標(biāo)準(zhǔn)制定程序 。 國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究 24 第三部分：國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè) 一、新體系的定位 （一）新體系建設(shè)的基礎(chǔ)、目標(biāo)和原則 在提出建設(shè)新體系的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)時，必須在認(rèn)清我國標(biāo)準(zhǔn)化工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，搞清楚以下三個基本問題：一是在什么樣的客觀條件下建設(shè)，也就是基礎(chǔ)怎么樣？二是建設(shè)一個什么樣的體系，這個體系有那些功能和特點？三是在建設(shè)新體系的過程中應(yīng)遵循什么樣的原則來處理好所面臨的問題。 以此為基礎(chǔ)并結(jié)合未來的發(fā)展，我們提出如下的指導(dǎo)思想： 建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要、符合世界貿(mào)易組織規(guī)則、促進經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步并與國際接軌的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 要實現(xiàn)新體系所確立的目標(biāo)，需要采用逐步過渡的方法，這就需要解決因共存和過渡而產(chǎn)生的新舊體系的碰撞與融合問題。 ? 效率原則 新體系中的標(biāo)準(zhǔn)從起草到批準(zhǔn)發(fā)布應(yīng)該有嚴(yán)格的時間限制，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)項目撤消制度，對長期不能達成一致的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容應(yīng)有制度化的解決辦法，比如標(biāo)準(zhǔn)降級為技術(shù)協(xié)議、技術(shù)方案等等可選擇性辦法。 ? 便利貿(mào)易原則 標(biāo)準(zhǔn)是便利貿(mào)易的工具。 （二）新體系的總體定位 自愿性國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系將在完善我國社會主義市