國家技術標準體系建設戰略(doc54)-質量檢驗(完整版)

　　

【正文】 —— 對于傳統產業，標準的主要作用正在由解決產品零部件的通用和互換問題，轉變為實施技術性貿易措施，成為貿易保護的重要工具； —— 對于高新技術產業，經濟效益更多地取決于技術創新和知識產權，科技成果專利化→專利標準化→標準市場化，已經成為各企業追求的最高形式； —— 對于新興產業，標準 競爭的趨勢日顯突出，成為爭奪產業制高點的重要手段。建設自愿性國家技術標準體系還應該為合理解決我國法律法規的完善問題、市場準入問題、安全和健康問題、公平競爭問題、技術性貿易措施問題、市場監國家技術標準體系建設研究 25 管和結構調整問題提供技術方案和技 術支撐。在發揮標準的技術擴散作用的同時，不應給新技術的使用造成不必要的障礙，而且對于新技術的標準化應能做出快速反應并具有良好的適應性。 ? 市場交易的契約基礎 市場經濟又是契約經濟。 再如，從明年 1月 1日起，國家質檢總局將在全國范圍內，就米、面、油、醬油、醋等 5類食品實行市 場準入制度，開展無證查處工作，以確保不具備保證產品質量安全必備條件的企業及產品退出市場 —— 資料來源：《米、面、油、醋、醬油明年市場準入》，北京晚報，第 4版， 2020年 11月 16日。 自愿性標準體系 框架見圖 2。國家技術標準體系框架如圖 1。 ? 市場監管的技術支撐 規范的市場經濟必然 與政府的成功監管密不可分。 國家技術標準體系建設研究 26 對制造商的依賴，消除技術壁壘，促進貿易自由化。為保障公平公正原則的實現，核心是解決公開透明的問題和程序公正的問題，應做到廣泛參與、平等討論、投票表決、有效監督，任何組織、機構和個人 都不能凌駕于規則之上，徹底杜絕標準為部門利益服務的現象。改革開放和經濟全球化、貿易自由化使得國外的技術標準也成為我們建設新體系重要的資源和參照。政府在標準制定時不進行領導或干預，可以以成員身份參加工作。 標準化的研究與科學技術研究同等 重要 15。 —— 國家標準的研究工作和標準起草工作一般委托行業協會、學會等民間團體或研究機構負責，或者對通過審查的協會標準采用雙號制。 （九）財政支持與標準化經費來源的多元化 標準化工作屬于社會公益事業。 2．標準化服務信息量大、公開透明，包括標準制、修訂信息通告、標準文本及其電子版銷售等。美國、德國和日本等國家的標準化學會（協會）及社團擁有其管轄范圍的標準出版、發行和銷售的權力。標準的層次取決于審查機構的級別，如果通過政府授權的國家標準化機構審查，可成為國家標準。 2．標準化協會或學會在標準起草、審查、批準、發布、出版和發行以及信息服務等方面具有充分的自主權，形成了嚴格高效的工作程序和管理模式，體現了國家標準制定過程中的廣泛參與原則、協調一致原則和透明度原則。美國、德國和日本等發達國家政府部門十分重視檢驗檢測機構、實驗室的建立，權威的檢驗檢測機構可以得到政府的授權。 德國管理體系認證協會（ DQS）授權在 34 個領域開展質量、安全、衛生和環境管理體系的認證審核業務，認證審核使用的標準多達數十種。其中包括取樣、測試和檢查程序：評估、驗證和合格保證程序；注冊、認可批準以及它們的綜合的程序。比如，歐盟理事會批準發布的指令，只規定涉及安全、衛生、健康、環保等基本要求，至于滿足這些基本要求的技術條例，則以標準的形式制定。 日本也有數百個專業團體、行業協會從事標準化工作，它們接受日本工業標準調查會（ JISC）和日本農林標準調查會（ JASC）的委托，承擔日本工業標準（ JIS）和日本農林標準（ JAS）的研究、起草工作，最后由 JISC 和 JASC 進行審議。 德國標準（ DIN）由德國標準化學會（ DIN）制定。包括標準、技術導則、標準案例、補遺和公告等，近年來又出現了協議標準和事實標準等新模式，充分體現了標準應盡快反映技術進步和市場需求的原則。作為重要技 術支撐的標準，能夠影響我國走新型工業化道路的制度環境；作為生產和貿易的基本技術規范，標準也必然是衡量新型工業化指標的基本依據；產品科技含量的高低要通過產品標準的性能指標來反映；經濟效益的好壞與企業標準化程度和水平密切相關；資源消耗的降低可以通過標準中相關技術指標的限量來實現；造成環境污染的有毒物質排放也需要標準的環保指標加以限制。 國家技術標準體系建設研究 13 三、歷史使命 經過近十幾年來的高速發展，我國的經濟基礎已發生了根本性的變化。 過渡期結束后， 由于我國現有的標準水平偏低，使得外國產品進入我國市場的門檻也很低，這就為大量的國外低檔產品進入我國市場提供了便利。 1．對 我國產品出口 的影響 10 以資源和食品安全檢測為例，檢測機構的檢測能力不足，不僅僅表現在檢測儀器設備的落后、同樣也表現在分析測試技術方法，其中針對食品農藥殘留物和其他化學污染物檢測能力的不足尤為明顯。但檢驗機構的設置是計劃性的政府行為，并不是根據市場的實際需求來建立的，由于各地區在檢驗方面的分割做法，使得用戶對檢驗機構沒有選擇權，妨礙了檢驗資源的優化配置和檢驗市場化的進程。這就在范圍和時間兩個方面使廣泛征求意見變成了局部征求意見。制定標準所應遵循的基本原則是通過程序公正來實現的，但是計劃性管理模式與實現程序公正之間的矛盾又是不可協調的，無論是立項和審查都存在著管理失當的問題。 這些表明，我國的標準化法律法規體系已經滯后于社會主義市場經濟的現狀，滯后于世界貿易組織所確立的有關國際貿易的原則要求，特別是 WTO/TBT等法律性文件對標準的要求。 （三）主要原因 我國現行技術標準體系存在上述問題的原因是多方面的，既有主 觀方面的，也有客觀方面的；既有認識方面的，也有體制方面的；既有管理方面的，也有技術方面的。 3．標準制修訂的信息化程度低，不能適應社會各方需求 —— 標準的立項、起草、征求意見、審查等各個工作環節，基本上還是沿用文件形式。這正是國家牛奶收購標準“超期服役” 16年的結果 —— 資料來源：《一杯 16年前的牛奶》，中國質量報， 2020年 9月 12日，第 2版 7 中國機動車百公里油耗要比發達國家高出 10％至 20％，這也意味著，每百公里要多花10％至 20％的油錢。 2．標準內容和形式與 WTO 規則要求存在較大差距 按照世界貿易組織的規則，入世以后我國的技術法規、標準與合格評定程序應符合 WTO/TBT 協議，接受《關于標準制定、采納和實施的良好行為規范》，并承諾以國際標準為基礎制定 技術法規的比例在 5 年內再增加 10%。 GB 10767－ 1997《嬰幼兒配方粉及嬰幼兒補充谷粉通用技術條件》規定碘的強化量為 30μg/100g ～ 150μg/100g ， GB 14880《食品營養強化劑使用衛生標準》則規定碘的強化量為 25μg/100g ～ 48μg/100g 。 表 2：我國水質標準與國際水質標準對比 國別或組織 物理化學指標 不希望過量的物質指標 EC 多于中國 6項 多于中國 13項 WHO 多于中國 2項 多于中國 6項 美國 多于中國 1項 多于中國 11項 此外，食品中農藥殘留限量標準，我國僅對 92 種農藥在 30 種食品中規定了 232 項農藥殘留最高限量標準。 （二）主要問題 當前，標準化工作面臨我國完善社會主義市場經濟體制的需求，經濟全球化、貿易自由化的需求，履行加入世界貿易組織特別是遵守 WTO/TBT 協議的要求 3，建立以技術標準為基礎的技術性貿易措施以保護境內產業的要求，走新型工業化道路以實現跨越式發 展的需求。推行產品質量認證制度，認證合格的，準許使用規定的認證標志。 2 比如前蘇聯、前東歐國家與我國的管理運新模式非常一致，西方發達國家早期的管理運行模式也與我國現行的管理運行模式具有一定的可比性 —— 資料來源：技術支持報告：《國內外技術標準體系比較研究報告》。國家標準、部（專業）標準都由政府 主管部門批準發布。 建立新型的國家技術標準體系，需要 全面了解發達國家技術標準體系的現狀和發展趨勢，借鑒成功經驗，參照國際慣例，以國際標準為基礎建立 面向國際化 的國家技術標準體系，從而滿足我國市場經濟長遠發展的戰略需求，積極促進國際合作和 技術交流。我國加入 WTO 標志著我國將在更廣的范圍和更深的層次上逐步融入經濟全球化的進程。這一時期國家技術標準體系的主要特征是：標準的制修訂以計劃為主導，政府為主體；標準的性質均為強制性標準；標準的實施是行政強制執行。 第二階段（ 1988至今）：計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡時期。企業產品標準由企業制定，并須報當地政府標準化和行政主管部門備案。截止到 2020年底，我國已經發布國家標準 20206 項，其中強制性國家標準 2289項，占 %，行業標準有 30000 多項，地方標準有 10000 多項，企業標準有近百萬項，這些標準覆蓋了各個領域。由于制修訂標準的立項不能及時反映市場的需求，由此造成了技術標準的市場適用性差，具體又表現在： （ 1）技術標準總體水平不高。 國家技術標準體系建設研究 5 萄酒不得超過 ，液體乳不得超過 ，嬰兒食品不得超過；而我國相應標準的限量是 （葡萄酒）、 （液體乳）、（嬰幼兒配方食品）。 國家技術標準體系建設研究 6 （ 3）標準修訂不及時，國家標準“超期服役”的現象比較嚴重。 其次，我國標準劃分為強制性標準和推薦性標準，也與 WTO/TBT 協議的有 6 在此僅舉一例說明。如果強制性標準作為技術法規，其內容和范圍又超出了 WTO/TBT 協議所規定的實現五個正當目標所必需的方面，可能會構成沒有必要的技術壁壘。 來自歐洲標準化委員會（ CEN）的數據顯示，制定一項歐洲標準的經費預算是 10 萬歐元，約折合 90 萬元人民幣，如果要考慮參與工作的專家費用，則總成本大約 100 萬歐元。 2．法律法規滯后 我國的《標準化法》發布于 1988 年，立法宗旨是“ 為了發展社會主義商品經濟，促進技術進步，改進產品質量，提高社會經濟效益，維護國家和人民的利益，使標準化工作適應社會主義現代化建設和發展對外經濟關系的需要 ? ”由于當時我國還沒有提出社會主義市場經濟的概念，該法也就不可能反映市場經濟的內在要求，更不可能滿足加入 WTO 后建立技術性貿易措施的要求。 國家技術標準體系建設研究 10 二是管理職責交叉，本位利益。另一方面，不同歸口單位對標準項目的爭奪往往以一方的讓步或項目撤消為結局，這種搏弈結果也是協調程序的缺位所導致的。對標準批準發布與出版物正式面市的時間沒有限制，使得有些標準批準發布了一年以上仍然不能讓用戶買到，造成實際上的標準真空 9；而由于對標 準使用的過渡期也沒有相應的制度規定，造成了產品檢驗者、制造商和用戶之間的矛盾，出現了檢驗者按新版標準檢驗，制造商和用戶仍按老版本 9 目前，我國國家標準報批稿從提交國家標準審查部到見到正式標準文本，至少需要 12個月 —— 注。我國政府投入的較少，會費一般都由各委員會收取作為活動經費，資助費很少而標準發行費用也基本上沒有用于標準的再生產 。 國家技術標準體系建設研究 12 我國標準的技術水平偏低使得我國一些符合標準的產品因缺乏競爭能力而難以打入國際市場，造成產品積壓和資源浪費，而由于缺乏對 國外標準和技術法規 的 跟蹤 研究 ， 也嚴重 影響 了 我國出口產品 適應國際市場的能力 12。但是，如果標準化工作滯后的問題不解決，制度環境和市場環境的完善就很困難。這些協議所確立的原則之所以重要，是由于經濟全球化的今天，以技術法規、標準與合格評定程序為手段的技術性貿易措施已經成為世界各國貿易保護的主要工具，而采用這樣的工具來保護我國比較脆弱的產業和經濟安全也是政府的重要任務。縱觀這些發達國家的技術標準體系，具有以下顯著特點： （一）自愿性標準體系 美國、法國、德國和日本等發達國家均采用自愿性標準體系，標準本身不具有強制性。按1984 年新法令的規定，標準文件分為正式標準（ HOM ）、試行標準（ EXP）、文獻分冊（ FD）、和標準化參考文獻（ RE）四種。它們制定有 2800 個技術規程。比如，日本的《工業標準化法》和《農林產品標準化法》確立了制定、頒布和實施日本標準（ JIS 和 JAS）的方針，并根據這兩部法律設立了日本工業標準調查會（ JISC）和 農林產品標準調查會（ JASC），負責組織制定和審議相應的標準。 4．在法律法規等法律形式文件中引用標準，使標準成為法律法規和契約合同的組成部分，是發達國家標準法制化的重要特征。美國許多州發布法令中規定，在涉及安全的產品上，必須貼有 UL 標志，否則將取締生產、經銷和進口。自愿認證制度使用 JIS 標志 ，有兩種標志圖案。 （五）政府授權民間機構主導的管理體制 美國、德國、英國等發達國家都建立了適應市場經濟和國際貿易發展需要的標準管理體制。這種運行機制可以使標準最大限度地滿足政府、制造商和用戶等有關各方的利益和要求，從而提高了標準制定的效率，保障了標準制定 的公正性和透明度。比如，德國有許多標準由西門子公 司起草，西門子公司有 1568 名雇員在 269 個國際標準化機構中任職。ITU 標準的制定時間在過去 10 年里減少了 80